张伟华在国家体育总局体育彩票管理中心副主任任内所做的工作，和导致他落马的原因一样仍不为人知。众所周知的，是在中国两大彩票发行和销售系统中，张伟华主管着相当一部分彩金的分配和使用。

　　 主笔◎朱文轶

　　 彩票发行，在某些方面就如同一台满载而行的马车。除了返奖和回收为公益金的两大块，还包括纸张批发、彩票印制、零售代销金以及上万台销售终端机的采购——它们尽管是马车上的“小包裹”，但无论哪一项分摊出来，都是一笔大生意。

　　 制度并非没有警惕到这笔钱的流向。2001年，国家就为体彩和福彩两只彩票在其主管部门之外，引入了财政部作为第三方的监管力量。但从今年4月正式提起公诉的“张伟华案件”，到此前先后身陷“体彩门”的官员倪志钦(世界跳高冠军、福建体委原副主任，在发行体育彩票中受贿，被判处有期徒刑8年)、李联友(福建体彩中心原主任)和荆福生(福建体委原主任，落马前任福建省委常委、宣传部长)来看，这台一年载动818亿人民币的双驾马车一旦奔跑起来，驾驭它并不容易。

　　 扩张和监管

　　 2004年的“西安‘宝马’体育彩票案”是张伟华在国家体育总局体彩中心任职期间一起不太光彩的“事故”，也是他主管下体彩业的某种折射。

　　 和绝大部分高速发展中的产业一样，一些失误会由于发展速度带来的惊喜而被原谅。这起偷梁换柱的彩票丑闻尽管轰动一时，却没有让体彩业的扩张减缓速度。

　　 “2004年底，体育彩票管理中心推出了七星彩附加新玩法‘排列3’、‘排列5’。前者在接下来的一年里创造了销售的奇迹，172.821亿的销售额占据了当年体彩整个盘子的一半以上，它甚至超过了2004年154亿的体彩总销量。”一名业内人士接受采访时说，“这是张伟华的创造”。“排列3”的市场成功使得2005年体育彩票总资金比2004年翻了一番。在这一年9月的亚太彩票协会的亚太彩票会议上，张伟华宣布，中国的体彩到了一个新的台阶，同时表示，“体育彩票应该与国际接轨，开发更多的游戏品种”。

　　 另一方面，强烈扩张中的体彩业从2001年开始一直面临着来自政府更为严厉的监控。

　　 彩票与股票的不同在于，彩票要按比例返奖，返奖、彩票公益金和发行费用之间有固定的比例。这样，主管发行的部门存在着天然的充满企业色彩的扩张动力。整个彩票销售的盘子越大，它们可自主支配的发行费用也就越大。“无论体彩还是福彩，都是沿着‘先发展，后立法’的路径走过来的，它们从一诞生就有‘部门彩票’的色彩，必然存在着部门利益最大化的倾向。”这名业内人士说，“国家当然要防范这一点，强化‘国家彩票’的概念，要保障彩民利益。”

　　 中国最早于1984年发行彩票，但早期彩票的审批和发行都是“一事一议”式的，真正地实现制度化运作并建立起完整的彩票发行和销售系统是在1987年。在民政部的提议下，国家成立“中募委”，在全国范围内开始发行福利彩票;7年后的1994年，国务院批准当时的国家体委发行体育彩票。

　　 “国家一直在努力试图让彩票发行机构最终脱离行政依附，同时实现公益金分配的国家化。”浙江大学教授朱新力一直在进行“彩票业的政府管制及其立法研究”的课题研究，他说，“上世纪90年代初，国务院将彩票监管职能赋予中国人民银行，央行继而成为彩票管理的主管机关;但事实上，到1994年体彩成立时，‘中募委’和国家体育总局仍旧保留了部分审批权，这样还是形成了多头审批和多头管理的局面”。

　　 给主管部门一定的主动权有助于调动部门体系的行政效率，培育刚刚开始的彩票市场，却给几年后针对进入高速发展期的彩票市场加强监管提出了挑战。“1999年底彩票监管职能从央行移交到财政部之后，作为监管者的财政部采行了一些改革措施，但阻力很大。”朱新力说，最终利益平衡的结果，是实行由国务院做出的“收支两条线”的折衷式方案:现行彩票管理和发行体制维持不变，调整公益金比例和分配政策。“由财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用;超过基数的彩票公益金，20%由民政和体育部门分别分配使用，80%上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。”

　　 对体彩中心而言，《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中更实际的影响，是它缩小了整个发行费用的盘子。《通知》确立了“降低发行费用，增加彩票公益金”的原则，规定从2002年1月1日起，发行费用比例不得高于15%，公益金不得低于35%，50%的返奖比例维持不变。而此前，彩票发行费占彩票销售收入比例通常为20%。

　　 扩张中的产业，和被压缩的成本，成为一对矛盾。

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　　 一台沉重的发行“马车”

　　 表面上看，即便是15%的发行费用，在世界范围内也是相当高的发行比例。

　　 “中国彩票市场早期的动员，最困难的是在基层地区的拓展，这相当程度上得益于我们的行政系统。”接受采访的业内人士称，而这套行之有效的依附于行政的发行体制，在另一方面又的确要消耗更大的管理成本和经费开支。朱新力则认为，在分级管理的体制下，行政依附性使得发行费被层层削减，从中央到地方的各级彩票中心均要从中分一杯羹?

　　 根据国务院规定，全国级体彩中心提取3%，省中心留存12%，此外，地、市甚至区县的体彩中心又要从这“12%”中有所提留。

　　 这是一台沉重的发行“马车”。朱新力说，在大量改用计算机热线销售以前，发行部门广泛采用现场销售的模式，大奖组的彩票发行销售往往成了民政、宣传、公安、城管、工商、银行、税务、物价、公证等数十个部门的“假日总动员”。

　　 “‘彩票发行’比它看上去的要困难得多，它比通常的政府活动要调动更多的公共资源。”曾经负责过多次彩票发行的江苏某体彩中心官员吴志朋说，一次计划发行预算要面面俱到，广告宣传费5%，场地费1.5%，协调费1.5%，其中1%给民政部及政府相关工作人员劳务费，0.5%为现场工作人员补助(公安、公证、保安、银行、现场其他工作人员等)，还有销售人员费用2%(由销售人员在销售额中扣除)。“现在计算机销售节省了人力，但每年都会推出的新彩票品种，同样需要我们的宣传和推广。”

　　 “行政发行体制的通病是会牺牲基层利益的。越到基层的彩票中心，所获得的发行费就相对越少。”那名业内人士称，被压缩的5%发行费用传递到基层的压力更为显著，这些二三线城市往往有着更繁重的负担和任务。

　　 这台马车的驾驭者、身处整个发行系统最上端的国家体育总局体育彩票管理中心此时可能面临着选择:要保持体彩市场的稳步增长，就要让基层发行保持活力，首先必须要保证它们的收益。“对彩票发行费用的压缩，出于加强发行监管、协调彩票全局收益的目的，却又刺激了‘部门利益’的考量。”

　　 “小金库”？

　　 根据2001年的职责划分，财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规、政策，管理彩票市场和彩票资金，民政、体育部门的主动权仍在彩票的发行与销售活动上——纸张批发、彩票印制、零售代销金以及上万台销售终端机的采购都是这条发行产业链上的重要部分。

　　 作为对2002年政策调整的反应，体彩中心也提出了更为市场化的运作方案。体彩中心综合处处长闫玉丰当时接受媒体采访时称，体育彩票实行“管发分离”体制，即管理工作由体彩中心负责，发行销售交由公司操作。从2003年起，中体彩科技发展有限公司(科技公司)和中体彩印务技术公司(印务公司)受国家体育总局之托，全面负责体育彩票的发行和印刷。其中，注册资本2000万的科技公司由3家股东出资:体彩中心占股66%，北京华体实业总公司占股33%，国家体育总局体育基础基金管理中心占股1%;再由科技公司出资担任印务公司的大股东。

　　 “2003年年底，这两家公司的股权转移充分体现了照顾彩票发行上所有行政环节利益的考虑。”接受采访的业内人士称，体彩中心减持股份至36%，将另外30%的股份以每股20万元的价格，转让给全国30个省的体育局的指定机构，每省受让1%的股份，这样，科技公司股东增至33个，形成了利益共享的局面。

　　 这一公司化运作的方式本身并无违规之处，但正是这两家被人背后称作“张伟华的‘部门小金库’”的公司在审计署的审计中露了马脚。它很可能直接导致了检察机关对张的调查。

　　 这两家有着高额年利润的公司被怀疑收益来自于彩票资金的转移。2005年的审计报告称：“彩票管理中心向两家公司支付的体育彩票发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。”“在彩票印制过程中，体育彩票管理中心负责人弄虚作假，指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务，委托给不具有进出口经营权的私营企业，人为增加环节，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2341万元。”

　　 调查中审计人员发现，5.58亿元的利润同样用于部门的内部分配:两公司支出1.3亿元购买综合楼拟部分用于出租，按投资额125%的比例向体育彩票管理中心、各省(区、市)体育局等投资单位分配2003年现金股利3750万元;另提取个人奖酬金1.31亿元。

　　 基层，更大的风险

　　 体育彩票发行产生的巨额收益，通过公司运作，尽可能多地争取回到部门内，再以股东分红的形式在发行系统内分配。尽管主管方初衷的一方面，是要平衡行政化发行体制的多方利益，但5.58亿元层层截留后，到达基层的仍然有限——这使基层彩票部门陷入更大的危险中。

　　 据了解，各地发行机构每年都有发行彩票的硬性指标，无论赔钱赚钱都必须完成。江苏扬州体彩中心的工作人员坦承，2003年体彩中心自己组织销售的几次即开型彩票都是亏本做的，少时亏本8万～10万元，多时亏到10万～20万元。

　　 朱新力认为，在彩票以“固定比例”为特点的投入产出模式上，基层发行单位为了规避风险，“稳赚不赔”，往往会选择将大量的彩票额度承包给私人，“在压缩发行费用所占比例的整体情况下，这个问题会更突出”。

　　 郭如昌是中国第一批体育经纪人，在我国南方拥有一家体育产业策划公司，近10年来策划过数十次大型体育彩票的销售活动，他多年来一直和各类的彩票承包商打交道。“地方上的现状是，起码80%以上都是承包商在做。”他说。承包有清包和混包两种方式。清包，承包商在幕后，彩票发行部门出面负责开奖和兑奖。混包，承包商作为发行部门的工作人员出现在台前负责开奖和兑奖，更深入地参与到包括设奖方案、开奖器具、摇奖兑奖、彩票管理、资金管理与结算等项工作，发行部门只负责监督。两种方式，和发行部门的分成不同，“清包”给9%的发行费，“混包”可以拿到12%。

　　 “而实际上，拿到承销权并不容易，承包商的收入中很大一笔要用于这部分‘交易成本’的开支，他们的最终收益还要低于合同中的这些比例。”

　　 发行单位为了收益最大化，会将出让给私人的成本额度压到最低;到包销商这一层面，他们为了分散风险并且有利可图，很容易会打返奖或彩票公益金的主意。“这样一来，彩票市场越发达，市场秩序会越混乱，像‘西安宝马体彩案’那样的事件和基层彩票发行官员的落马会更层出不穷。”

　　 3年前出台的《即开型彩票发行与销售管理暂行规定》对“私人承包”进行了明确限制，“彩票机构不得采用承包、转包、买断等形式对外委托彩票发行和销售业务”，但这一规定在各个地方的具体实践中被一再突破。-

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