邱炯 绘

　　 核心阅读

　　 最近，最高人民法院传来消息：关于行政诉讼异地管辖的司法解释，正在酝酿起草。这让浙江台州的陈崇冠法官感到格外欣慰。如果司法解释出台，他们的行政诉讼“异地交叉管辖”探索将有明确的法律依据。

　　 “简单地说，就是‘民告官，异地审’。”谈起在台州中院推行的这项改革，陈崇冠说，“这是减轻法官压力、保证公正审判的一剂良方。”

　　 然而，这剂“良方”虽然２００２年就开始在台州市中院实行，后来又由浙江省高院向全省推广，但省内其他地市却鲜有采用。“民告官，异地审”，究竟是良药苦口，还是药不对症？

　　 开庭通知送到县长办公室，法官挨了一通批

　　 “每个案子都审得磕磕碰碰”

　　 在台州市下辖的天台县法院当了１７年行政庭庭长，徐金庚的感受只有两个字：无奈。

　　 被形象地称为“民告官”的行政诉讼，长期以来存在“三难”，告状难、审理难、执行难。

　　 １９９０年１０月，行政诉讼法开始实施。从１９９１年到１９９３年，天台县法院行政庭每年只受理１０来件案件，数量上不去不说，每个案子都审得磕磕碰碰，让徐金庚感到“灰头土脸”。

　　 １９９４年的一次遭遇，使徐金庚产生挫折感。一个告县政府的案件，他按程序把开庭通知送到县长办公室，结果挨了一通批。“没多久，社会上都知道我被批评了，接下来，律师连行政案子都不敢接。”这一来，行政庭的地位更尴尬了。

　　 一直都希望有所作为的他不甘心。他把全县律师叫来，鼓励他们接行政诉讼案件，为告状的群众做代理。他还组织行政庭的法官在大街上设摊宣传。这一来，效果倒是有了：１９９６年、１９９７年，每年案子多达上百件，但他的日子更不好过了——成了县政府的常客，一年几十次被县领导叫去，人戏称“常务副县长”。

　　 温岭市的“罢免事件”，更是给了徐金庚很大的刺激。１９９７年，温岭市法院在一起计划生育案中判某镇政府败诉。结果，镇里的市人大代表联名要罢免法院行政庭庭长，并提请撤销法院行政庭的编制。

　　 他开始思索。这些年，对政府部门硬碰硬，虽然成效不小，但阻力重重，举步维艰。这样下去，能坚持多久？

　　 没有明确的法律依据，没有下发正式文件

　　 “行政案异地审，打起擦边球”

　　 ２００２年３月一次行政审判业务会上，两个基层法院庭长一句“干脆把行政案件交换审”戏言，引起台州中院新任行政庭长陈崇冠的注意。

　　 陈崇冠感觉，这个“交换审”可能管用。通过异地管辖为法官减压，让他们在没有压力的前提下审理案件，做出公正的判决。

　　 有了想法，就找法律依据。根据行政诉讼法第２３条：上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。根据法律规定，辖区内重大、复杂的案件可由上级法院审理。

　　 “把这条法律作为依据，试行行政诉讼案异地管辖，有点打‘擦边球’的意思。”陈崇冠说，因为只有中院把所有基层法院管理的案件都认作“自己管辖的”，异地管辖才能具有合法性。

　　 根据这条界限有点模糊的条文，２００２年６月，陈崇冠召集９个基层法院行政庭庭长开会，让他们不再受理可能受到干预的行政案件，告诉原告直接到台州市中院起诉，再由中院指定其他基层法院审理。

　　 当时，尽管一些法官对异地管辖的法律依据还存有疑虑，但大家都赞成中院这么做。

　　 没有文件，没有简报，２００２年７月，台州市中院启动了行政诉讼案件的异地交叉管辖改革。基层法院将县级以上人民政府为被告或有１０名以上原告的行政案件，提交给中院，再由中院指定异地审理。

　　 实施一年后，台州中院统计，２００２年７月至２００３年６月，一审审结被告为县级政府的行政案件７２件，政府败诉４５件，败诉率６２．５％。此前一年，台州市一审审结同类案件１０７件，政府败诉１４件，败诉率为１３．１％。

　　 异地交叉管辖引起多方关注。在得到最高人民法院的肯定以后，２００６年４月，台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖下发正式文件，文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告是否要求异地管辖的选择权。台州中院院长丁铧说，这样的规定更细致，是对当事人权益的尊重，对地域面积广阔的省份，这样的规定更具实用性。

　　 全国行政庭长会议，来自浙江的两名法官从房间争到会场

　　 “本地管辖，案子也能判得好”

　　 目前，浙江省高院正在向全省推广台州做法，但是效果并不像预期设想的顺利。没有多少地市采用，即使采用的地区，也限于部分案件、部分区域试验应用，没有像台州那样全面推开。

　　 杭州市中级法院行政庭长尹昌平，笑称自己是“全国最老的行政庭长”。１９８７年，杭州设立了全省第一个行政庭至今，尹昌平已经在这个岗位上干了２０年。

　　 经历了行政诉讼发展的全过程，尹昌平却不赞成异地管辖的模式。他认为，这种做法一是法律依据不够充分，二是这样做有一个假设的前提，就是“本地法院都不能抗干扰、当地政府都在抵制行政诉讼、每个老百姓都支持异地审判。”在杭州，他认为并没有碰到这种情况，“本地管辖，我们的行政诉讼案件照样判得很好！”

　　 一次全国行政庭长的会议，他与陈崇冠居住一室，两人竟为这个问题争论不休，到第二天的会上还在争。旁边的同行都笑了，不明白为什么来自浙江的两名法官，意见竟如此不统一。

　　 那么，在２０年的行政审判工作中，就没有遇到阻力和压力？“当然有”，尹昌平说，由于杭州是省会城市，厅局级政府部门当被告的官司，在他们中院甚至基层法院并不少见，“如果说压力，当然是被告级别越高，我们的压力越大”。

　　 尽管如此，尹昌平并没有遇到阻力大得审不下去的案件。他说，如果有必要，他们也会把案件指定到别的基层法院，但至今为止异地审理的案件只有一起。

　　 原因在哪里？尹昌平说，有人来打招呼，他会根据案件的具体情况处理，如果行政行为有问题，就向对方指出，接受意见改正了，就能顺利解决纠纷，否则，还是要依法判决。

　　 尹昌平提到了“和解”的概念，就是协调行政机关自行纠正错误的行政行为，原告撤诉。这在其他地方的行政诉讼审理中也得到提倡。

　　 虽然异地打赢了官司，章律师仍心存疑虑

　　 “交叉管辖，真能解决地方干预？”

　　 浙江大学法学系教授章剑生，不但目睹了台州推行行政诉讼异地管辖的全过程，而且和台州不少法官都是好朋友。但是，他对异地管辖制度及其推广，仍然心存疑虑。

　　 当年由于政府干预而移至外地审判的临海东湖村土地第一案，章剑生就是代理律师。虽然这起案子得益于异地管辖，让东湖村赢了官司，但章剑生对异地管辖的态度仍然是：一种特定时期特定区域产生的特别制度，不具有普适性。

　　 “行政诉讼案子，如果行政行为违法与否法律依据明确、事实清楚，那么，政府部门是败诉或者胜诉就很好判断，本地法院也不至于明目张胆做出枉法判决，这时异地管辖意义就不大。对那些依据不明确、事实比较复杂的案件，行政行为可以判违法也可以不判违法的，如果硬判政府部门败诉，现实效果不一定好。”章剑生坦率地说。这和杭州的那位行政庭长尹昌平的看法不谋而合。

　　 在他看来，目前出现的“和解”现象，从侧面印证了异地管辖不能彻底解决行政干预的说法。他说，目前的情况是，基层领导干部本地区内实行交流轮换，行政诉讼异地管辖也局限于本地区，时间一长，弊端明显，杜绝干扰的可能性越来越小。

　　 “问题是，行政机关败诉率是否能够成为公平的标准？行政诉讼案交叉管辖，能否真正解决地方干预？”章剑生说，要想彻底破解行政诉讼难题，从根本上杜绝地方干预，还需要进一步更新观念，创新体制，完善问责。（记者 顾春）

　　 最高法院院长肖扬：让民告官不再难要有硬措施

　　 让“民告官”不再难，必须拿出硬措施，切实解决行政案件应当受理而不受理，或者不依法及时受理，导致行政诉讼“告状难”的问题；切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，或者审判效率不高、久拖不结的问题。人民法院是人民的法院。要通过依法审理行政案件，妥善化解行政争议，以及时的司法救济保护民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审判解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿。