政府依法行政最忌“乱作为”。CFP供图

　　 “密云县物业管理(暂行)办法”听证会日前举行。这是本市首个基层政府物业管理办法酝酿出台。在与会者唇枪舌剑的三个小时内，刘东华不时敲击着笔记本电脑的键盘，并伺机发言。她的确切身份是密云县政府法律专务。

　　 去年6月起，刘东华等4位北大法学院教师成为密云县政府的“座上宾”，激活“区域法律合作”模式试点。将近一年间，该县的行政复议、涉及到县政府的行政诉讼案件，四人均全程参与。市法制办称，希望“密云模式”能探索出基层政府依法行政的成功经验。

　　 一部物业管理办法的酝酿

　　 物业管理条例听证会当日早6时30分，北京大学法学院教师刘东华身着深色职业装，从市内乘车赶往密云。

　　 作为密云县政府特聘的法律专务，她为听证会已经做了细致的准备，县建委此前提交的初稿她反复读了很多遍，个别的错字，甚至一个她认为欠妥的符号，她都做了修改。密云县的小区构成、居民现状、相关历史事件纠纷以及所有与之相关的法律条文，包括北京其他业委会的案例分析等等，这些材料均被归档打印，无声地躺在刘东华的皮质公文包内。

　　 制定地方的物业管理办法，密云酝酿首吃螃蟹。因事关重大，参加听证会的密云县人大、法制办、建委等部门无不慎重对待。但目前物业管理的依据只是国务院的《物业管理条例》，由于种种原因北京市的实施细则至今还没有出台。地方政府物业管理办法的酝酿，没有可参照的蓝本，所以一切只能靠自己。

　　 这已经是政府第二次召开听证会，但就在办法紧张酝酿的过程中，已经有了一些不同的声音。有些官员认为，在北京市尚未出台条例及物权法没有实施的前提下，县一级的政府不应急于制定条例，否则一旦有相互冲突之处，办法将面临着刚出台就要废止的尴尬。

　　 听证会进行至中段，密云县法制办主任宗智利“点将”，请刘东华发言。

　　 刘东华说：“业主、业委会、物业公司三者的关系到底是什么？我感觉目前条款中的有些权利义务还没有划分清楚。”

　　 “我们还必须明白一个法律关系，今年10月即将实施的物权法规定居民小区‘可以成立业委会’，但国务院的物业管理条例规定的是‘应该成立业委会’，一字之差，意义却完全不同。那么我们应该如何来表述？”

　　 ……

　　 刘东华发言过程中，坐在对面的宗智利不时微微点头……

　　 政府曾为“法”所困

　　 一个政府的立法工作会上，出现了高等院校的师生(注：北大法学院部分学生现场观摩)，这在全国范围内恐怕都鲜有先例。对此，北京市政府部门付之以一个颇具官方色彩的称谓———“区域法律合作试点”。

　　 提起缘何会聘请法律军师，密云县县长王孝东就不得不提起令他很“揪心”的官司。

　　 令他揪心的事，是指2004年8月市二中院判决撤销密云县穆家峪镇一份“限拆令”。此前的1999年，密云县穆家峪镇村民张长存在翻建后的房屋旁，兴建了西厢房、猪圈，并扩建了南院墙。2003年10月，当地镇政府出面，限张长存15日内自行拆除违法建设。对此，张长存不服，将镇政府告上法院，最终，市二中院做出了政府须撤销“限拆令”的判决。法院判决的依据是，农民未经批准非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门限期拆除。法官认为，穆家峪镇政府的“限拆令”超越了其法定职权。

　　 无独有偶，去年败诉的另一起行政诉讼案中，县政府被判赔偿当地两家企业101万元。

　　 “打输了官司说明我们工作有问题，执法过程有毛病。”王孝东坦言政府执法部门存在法律盲区。

　　 县乡两级政府相继败诉后，县政府开始有意识地在决策出台过程中更加注重程序的公正合法。“可我们依然感觉到，尽管老百姓的法律意识和诉求在不断增强，但一些政府部门，特别是乡镇工作人员的法律素质却普遍不高。”宗智利说。前年密云县18个乡镇机关的一次全方位摸底调查结果显示，没有一个乡镇有专职的法制工作人员，其中15个乡镇有兼职的法制工作人员，其他3个乡镇则连兼职的人员都没有。“这样的现状无疑会影响政府的依法行政水平，而基层政府往往又是直接面对老百姓的具体执法者。”

　　 法学院师生成“座上宾”

　　 宗智利认为，政府必须有专业的法律助手，办起事来才会有底气。密云县政府遂将目光投向了法学资源汇集的北大法学院。

　　 几乎没费力，二者一拍即合。在去年6月，北京大学法学院教师路姜男、叶明欣正式出任密云县太师屯和穆家峪两镇的法制镇长助理，杨晓雷、刘东华成为密云县政府高级法律专务。

　　 密云与北大的“区域法律合作试点”期限为3年，分3个阶段实施。去年到今年主要实现试点地区的公众参与、依法决策、行政执法等方面的局部试验。今后，县政府发布行政性文件时，都将有两名北大的高级法律专务分析、提供意见———行政文件是否合法，相关规定在法律框架内是否恰当，文件如何下发会达到最好的效果。而两名镇长助理也将参加镇政府的重要会议、相关行政诉讼及行政复议的处理。合作方案确定了4人并非普通意义上的法律顾问，他们每周到岗不得少于一次。

　　 对于合作，北大法学院自然也有自己的考虑———法律必须通过实践的检验，师生也藉此有了一个参与解决活生生的社会问题的平台。

　　 在县法制办，刘东华有了一张属于自己的办公桌。对“法律专务”这一称号，刘东华最初感到有些不太习惯，但这一感觉很快就被责任和思考所取代———作为从事法律的专业人员，能够将所学所想用于实践，特别是参与基层政府的法制建设，在具体问题中简化矛盾，对于制度设计进行适时反思，实现自己的理想和主张。

　　 “政府法制意识超预期”

　　 “双方也存在磨合的过程，但重要的是我们政府首先要有一个坦诚的态度，不会因忌讳‘家丑外扬’而在法学专家面前躲躲闪闪。”关于合作，宗智利显得很有信心。

　　 去年10月，密云县太师屯、穆家峪等几个检查站查获160多辆盗采盗运机动车，有新车、有旧车，有的没有牌照，有的是报废车，有的却是手续齐全，甚至还有运营证。拥有处罚权的部门涉及交管、国土、工商……如此，处罚公告究竟应由哪个部门来下发？一道难题摆在北大法学院师生面前。活生生的社会问题迥异于教科书中的案例，刘东华、路姜男在北大法学院就此成立了一个课题组进行“会诊”，甚至模拟各权力部门之间的谈判，给出数个解决方案———

　　 方案一，由工商行政管理部门处罚。但由于被查机动车权属构成太杂，市工商局未同意密云县工商局出面处罚。

　　 方案二，由县公安局处罚。但问题又来了，一方面要国土部门提供相关证据，而在县国土部门发出公告后，这些机动车车主无人前去领车，证据无法搜集齐全；另一方面，公安部门的介入门槛应在5万元以上，而大部分盗运未达到这一数额。

　　 ……

　　 最后，各方论证的可行性方式是，密云县政府发通告：20天以内领取车辆、接受处罚的，从轻处罚；三无、报废车辆销毁。以人民政府发通告的形式处罚，密云县在北京是首例。据悉，这一行政行为在市政府法制办至今仍时有提及，或赞赏，或存疑。

　　 对于该次与政府的合作，刘东华强调，“在坚持原则的同时，我们也不拒绝在法律框架内对具体问题进行灵活处理。我们不是御用工具，政府也不希望找一个只会顺着他们的意愿说话的人，而是希望找一个客观的第三者，冷静分析问题。”

　　 法制镇长助理路姜男的感受则更为直观：“大半年的合作中，我们感觉政府的法制意识比我们预期强很多，但运用法律依法行政的知识和操作手段还是比较缺乏的。“

　　 密云模式被予以肯定

　　 对于物业管理条例，记者获知的最新消息是，密云县法制办已经召开了4次论证会，草案修改后将递交北京市听取意见。而草案的修改过程，亦将会涉及法律专务的相关建议。在法学院，刘东华将该条例的制定作为了一个课题，分给学生动手操作。

　　 在合作模式推进的大半年时间内，密云在县、乡、村三个层面设立了法律治理试点，通过法规培训、个案法律服务、执法监督等手段，探索依法行政的有效方式。“现在我们已和政府确定了合作的方式，我们的视角是宏观的，但政府的工作不仅仅是法律问题，还有当地的习惯、人文条件等等。”路姜男说，“合作才刚刚开始，我们想利用这三年真正做点事。促进政府工作、变革社会，还需要很长的路要走。”

　　 常务副县长刘福志告诉记者，密云县今年将在全县其他乡镇推广法制镇长助理模式。

　　 同样在今年，国务院法制办布置的重点工作之一就是加强乡镇基层政府的依法行政，目前全国各省市的法制办对乡镇依法执政能力的摸底调研工作也正在进行中。北京市法制办副主任陈家慧表示，希望“密云模式”能探索出加强基层政府依法行政的成功经验。