本报北京5月28日讯 记者黄洁 李松 初次无照经营将只会受到告诫而不再处罚，摆摊设点、店外经营等违法行为也将不再仅依靠罚款进行处置。北京市城管执法局日前公布了将在全市逐步推开的六项柔性执法指导措施，它将取代曾经“一步到罚”的简单执法方式。

　　 著名行政法学家莫于川表示，这标志着多年遵循的“重罚款、轻预防”的城管执法理念发生了改变，是变强制性和硬性执法为刚柔相济执法的一种有益尝试。

　　 据了解，在以往的城管执法过程中，执法人员往往只重罚款，轻预防和监管。而这种执法方式，往往容易激化执法人员和违法行为人之间的矛盾，引发暴力抗法与野蛮执法事件。

　　 在公布这六项措施的新闻发布会上，记者听到最多的字眼是“预防”二字。执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回访制、典型案例披露制，这些听上去耳目一新的柔性执法措施，都把预防和教育放在了处罚的前面。

　　 据悉，六项行政指导措施将逐步在北京全市各区县推广。目前，各区县正在结合本地区实际情况，编写实施方案，细化使用这些制度的具体情形。

　　 硬碰硬导致山穷水尽 刚变柔反而柳暗花明

　　 北京城管详解推行柔性执法背后原因

　　 新闻延伸

　　 本报记者 黄洁 李松

　　 樱花满园，风景如画，北京市西三环边的玉渊潭公园，每天都吸引着大批来自各方的游客。然而，和秀丽风景极不协调的一幕也在天天上演。公园周边，兜售蔬菜、水果的无照商贩形成无序的自发早市，卖纪念品、风筝等小商品的小摊子，也一天到晚一片“繁荣”。当每天的“集市”退去，公园周边就一片狼藉，垃圾满地。来往游客对此非常不满，周边居民更是不堪其扰，纷纷向城管部门投诉。

　　 先发提示单

　　 一半无照商贩自动消失

　　 “玉渊潭周边的环境问题一直让我们非常头疼，可这一带小路众多，四通八达，我们一来，商贩就跑，我们一走，他们就回来，天天就这样跟我们打游击。真的被抓住了就撒泼耍赖，恶言相向。”负责该地区的北京市海淀区城管大队羊坊店分队指导员黄斌回想起当时治理的情况，还是一脸的无奈，“为了治理这个点儿的问题，我们可想了不少招儿。人手不够，我们就找公安、找旁边世纪坛的保安联合执法；为了不让小贩逃跑，我们事先安排便衣到他们中间摸情况，把住要道，等到执法人员出现时，再协助执法人员控制他们；为了不让小贩在公园门口摆摊，执法人员每天早上五六点钟就到这一带蹲点，看见小贩来了就赶。可我们毕竟人手有限，因此对这一带的治理，一年多的时间里一直没什么好转。”

　　 而更让城管队员们觉得委屈的是，自己为了城市美化、为了给市民解决受骚扰的问题，付出了那么多努力和辛苦，可居民们对城管却还是有很多的意见。“我们每次查抄违法商贩的时候，现场总是会有很多群众给商贩求情，甚至指责我们，说我们态度不好，不应该没收人家的东西等等。”黄斌告诉记者。

　　 所有的执法措施都尝试过了，可就是没有明显效果。几乎是在无计可施的情况下，抱着试试看的心理，海淀区城管大队羊坊店分队想到了先期发放“城管执法提示单”的方法。也许让那些不懂法的无照商贩们明白了法律规定，明白了自己行为的危害，就能得到他们的理解呢？

　　 “您好！本行政机关在接到群众举报后发现你在北京市海淀区玉渊潭南门附近从事无照经营活动，特提示您按照《北京市市容环境卫生条例》第三十三条第一款的规定，自接到本提示单之日起停止无照经营的违法行为。否则本行政机关将于近期进行集中整治，依据《北京市市容环境卫生条例》第三十三条第五款的规定，采取没收违法所得和非法财物的行政措施并处500元以上5000元以下的罚款。感谢您对美化首都的市容环境所做的贡献。”5月12日至14日的三天内，三百张写明处罚依据，对违法行为进行提示的“执法事项提示单”发放到了玉渊潭南门附近的商贩及来往群众的手中。

　　 收到这份“提示单”，经常在这里摆摊的小贩张同(化名)显得有些意外，他对记者说：“以前看见城管，我能跑就跑，跑不了就跟他们耗着，耗到人多了再跟他们闹。这次这些方法都没用上，他们没罚我，就给了我一张单子，上面也没写要罚款。城管这样执法，我觉得自己受到了尊重，闹都不好意思了。”

　　 半个月过去了，张同一直没再来玉渊潭南门这里，而和张同同时“消失”的，还有这里近一半的无照商贩。

　　 告别“一步到罚”

　　 诸多问题迎刃而解

　　 记者了解到，这种新的“柔性执法”方式已在北京市城管系统全面推行，以往“赶快走”、“搬进去”等生硬的命令性言辞和“一步到罚”的执法方式不见了，取而代之的是执法事项的提示制和轻微问题的告诫制。

　　 5月28日，北京市城管执法局法制处负责人张旎向记者详细介绍了这两种制度：所谓执法事项提示，就是在对以往群众举报投诉情况和日常执法情况的分析基础上，提前掌握某类违法行为和群众举报投诉的高发时段，在此类违法行为发生之前就用口头或书面的形式向无照摊贩、门前三包责任门店等执法相对人宣传、解释法律法规规章，提示、引导、督促其按照城市管理法律法规及政策的要求履行义务，加强自律。而轻微问题告诫制则是指管理相对人违法行为轻微并能及时纠正时，城管执法机关告诫其立即纠正违法行为，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不再对其进行行政处罚。

　　 北京市西城区城管大队金融街分队的分队长赵燕春告诉记者，以往城管执法，由于人少事多，再加上个别队员素质不是很高，对一些违法行为的处理方式过于简单。看到店外经营的商铺，上去就直接说“收起来”，下次再看见就直接开罚单。商铺老板经常抱怨：“我不就这点事吗？你们怎么就不能跟我说明白点呢？”矛盾往往就这样产生了。而推行了执法事项提示、轻微问题告诫后，这些问题都迎刃而解了。

　　 对于北京城管部门执法方式上的这一变化，国家行政学院教授应松年表示，国务院在推行依法行政的实施纲要中提出，依法行政首先就是要求程序正当。在行政处罚之前或者之中，执法机关要做哪些事，必须把事实调查清楚后告知相对人，告知的意思就是教育和处罚相结合。告知相对人以后，如果要采取措施，还要跟其说明理由，为什么要这样做，他违反了哪条规定，并听取他的意见和申辩，最后才能作出决定。

　　 “这样做表面上看，好像是要说两遍、三遍，执法成本增加了。但事实上，以前刚性执法方式的成本才更高。你稍微粗暴一点，老百姓就会对你有意见，那可不是某个人的问题，那是整个群体啊！政府和老百姓的关系问题处理不好，那可是非常划不来的。”应松年对记者说。

　　 管理责任建议

　　 城管和责任单位都是赢家

　　 “柔性执法”还有一项很重要的内容———管理责任建议制。北京市城管执法局有关负责人向记者讲述了这一制度的来历。

　　 2006年11月16日早上7点，人流逐渐增多的北京市西城区阜成门内大街上，道路两旁的墙壁、电话亭、电线杆、露天围挡以及居民的大街门上，一夜之间都被贴上了某公司的宣传“小广告”。整条街贴了足足有二百多米，六百余张。早上巡查的城管队员看到都吓了一跳，立即采取措施，调来地区保洁队配备的专门清除小广告的高压水枪洒水车进行清除。可是由于广告幅面较大，背面全都是不干胶，六百多张广告花了两个多小时才清理干净。而除了阜成门内大街，北京西客站、定慧寺桥等地方也出现了大量相同的广告。

　　 城管执法人员找到了发布广告的某公司。该公司的业务代表孙先生解释说，这批广告是公司为了庆祝成为奥运指定产品一周年而制作的。前一天晚上，让工人在北京各处张贴，而在阜成门内大街干活的三名工人图省事，一股脑地将六百多张广告都贴在了墙上。城管部门对该公司处以了一万元的罚款处罚，并责令其立即清除。可是，在之后的一段时间内，该公司一直没有积极地对小广告进行清除。城管部门多次督促仍然见不到什么效果。

　　 按照一般的程序，在这种公司不配合的情况下，城管部门只能先告知，告知无效再用辅助手段，从相关部门调取违法的相关证据，直至最后强制执行。而这一整套程序走完，到最后落实到小广告清除上，可能要经过很长时间。在这期间，城管部门如果不管，小广告就会一直贴着。

　　 为了能够使问题得到更加快速的解决，北京市城管执法局还是抱着试试看的心理，将一封建议函发到了北京市奥组委，把上述公司随意张贴“奥运指定产品”小广告的现象反映给奥组委，并阐明利害，建议奥组委加强对奥运产品的管理。

　　 让北京市城管执法局没想到的是，奥组委对于他们发出的建议非常重视，立即进行了调查并作出处理。事后不久，奥组委就将处理的情况反馈到了城管执法局。同时，奥组委还表示，非常愿意和城管部门建立长期和良好的沟通机制，以便更好地掌握一线的情况，加强对奥运相关产品的管理。

　　 “从这件事上我们得到了启发。”张旎告诉记者，“以前在执法过程中，得不到有关单位的配合，城管部门能够使用的有效的执法手段真是非常有限。通过这件事情我们发现，很多管理单位并非是故意疏于管理，而是对基层的情况不了解。我们作为一线执法部门，将执法过程中发现的问题及时反馈给他们，并提出具有可操作性的建议，为他们节省了调研管理的成本，管理部门都是非常欢迎的。”

　　 就这样，管理责任建议制也成为了北京市城管部门推行行政指导制的一项重要内容，即属于同一上级单位主管的行业部门普遍存在某类违法行为时，或因管理部门管理责任缺失造成某类违法行为时，城管执法机关也将对管理相对人的主管部门提出管理建议和意见，或将违法行为人的违法事实、处理结果等情况抄告相关管理部门，提出管理责任建议的制度。

　　 不久前，城管部门在执法中发现很多宾馆普遍存在仍使用明令淘汰的非节约用水器具问题，执法人员改变了以往挨门挨户上门执法的方法，而是将问题汇总，反映给了行业主管部门，并提出整改意见。很快，行业部门便下令所有宾馆统一整改，使那些城管执法检查中未能发现的单位也被涵盖其中，大大节约了执法成本。

　　 行政指导

　　 执法方式既要秩序也要生活

　　 除了执法事项提示制、轻微问题告诫制、管理责任建议制外，同时推出的突出问题约见制、重大案件回访制和典型案例披露制，形成了北京城管执法的“六步曲”，体现了城管执法从行政处罚向行政指导理念上的变化。

　　 中国人民大学宪法与行政法学教授莫于川说，目前的城管执法，面临着社会矛盾尖锐、执法依据不足、执法人员素质有待提高、与其他执法机关关系尚未理顺等多种问题，这就造成城管执法机关任务重、人员少，执法手段过于单一和刚性，甚至引发了如崔英杰案件的惨剧。这都暴露出城管的执法目标与老百姓生存的目标之间仍然存在着差距。“因此，我们必须认识到，行政执法的目的不是只要秩序，而不要生活。社会只有秩序，但老百姓不方便了，这并不是理想的执法结果。”

　　 “崔英杰案件的发生引发了整个社会的反思，反思‘政府机关到底是干什么的？’而反思的结果就是，政府机关是为老百姓服务的，政府机关执法的目标就是让相对人的合法利益得到保护，让他的发展目标得到实现。而以人为本、柔性的执法将更有力、更有效地达到行政执法的这个目标。”莫于川告诉记者，柔性执法在法制进程中是一种潮流，是行政民主化的潮流，“形势变了，执法方式也要变”。

　　 对此，北京市城管部门的体会最为深刻。张旎告诉记者，其实，行政指导措施引入城管执法并不是某些领导的发明创造，而是扎扎实实的来源于实践。很多区县城管大队早在一两年前，就已经有了不同名称但形式类似的执法事项告知、轻微问题告诫等执法措施。他们之所以会想到要探索这种手段，正是因为发现纯粹的刚性执法在实践中并不能起到很好的效果，而平等的沟通、教育、提示等往往能事半功倍。

　　 本报北京5月28日讯

　　 编后

　　 从过去的“粗暴执法”到如今的“柔性执法”，城管执法理念悄然发生了变化。

　　 执法理念决定执法方式的选择，执法方式的取舍直接关系着执法目的的实现。因此，树立正确的城管执法理念，灵活采用行政指导、说服教育等非强制性的柔性管理方式，将刚性手段与柔性手段结合并用，采用人们能够接受的、文明的执法方式，可以更有效地搞好城市管理。

　　 水亦软之，却足以穿石。行政执法的根本目的在于维护秩序安定，而非是为惩治而执法。行政执法行为的最优效果，应当是社会公众广泛认同并自觉接受。而柔性执法，则是达到这一效果的好手段。