社保基金是用来养老看病的社会保险基金，属于参保者缴费又用于化解参保者风险的专用基金，管好用好社保基金事关社会和谐稳定。近年来，全国多个省份发生社保基金被挪用案件，数额巨大的基金难以收回，引起人们对“社保基金安全谁负责”的思考。

　　 社保基金结余数额庞大，存储分散，管理任务十分艰巨。随着养老保险个人账户的逐步做实，每年的社保基金结余额（积累额）将会逐年增加。２００６年养老、失业、医疗、工伤和生育五项社会保险基金的结余额预计应当在８０００亿元。数额庞大的社会保险基金余额并没有集中存放，而是分别存储在１０００多家统筹地区在当地开设的银行账户中。按照规定，这笔基金结余额任何单位和个人都不能挤占挪用。但是，如何将分散在各地的社保基金管好用好，将是当前面临的巨大挑战。

　　 社保基金管理主体缺位，“账钱”不分，存在安全隐患。按照现行做法，我国社保基金的收支以统筹地区为单位。统筹地区所在地的劳动保障或者税务部门的经办机构负责社会保险费的征收（全国来看，劳动保障部门负责征收的统筹地区大概占５０％，另５０％由税务部门负责征收）。这些征收上来的资金按规定存入当地的国有商业银行。国有商业银行属于代管机构，对社保基金的使用去向和保值增值等没有直接责任，也没有直接干预的权力。尽管现行制度规定，社保基金的使用由财政部门监督，但由于缺少独立的基金管理主体，导致各类社会保险经办机构事实上既管账又管钱，正如“会计和出纳由同一个人完成”一样，存在制度上的安全隐患。

　　 笔者建议，组建社会保障政策性银行，明晰社保基金管理的责任主体。社会保障政策性银行（简称社保银行）是依照政策性银行规则运营的法人实体，由社会保障部门和财政部门等发起成立，国家银行业监督管理委员会及其分支机构对社保银行系统实施监管。可考虑以统筹地区为单位组建社保银行，为每个统筹地区配备“社保基金出纳”，变商业银行“代管”为社保银行“直管”，从而形成制度上的制衡机制。建立社保银行之后，各类社会保险经办部门负责缴费登记、待遇审核和基金“收支余”结算等业务――“管账”，社保银行负责吸纳社会保险费存款、社会保险待遇付款和社会保险基金结余部分的投资增值――“管钱”。社保银行不再是“代管”基金的金融机构，而是要承担起管好用好社保基金的直接责任，真正做到社保基金安全“责任到人”。

　　 在整合全国社保资源的基础上建立社保银行具有经济可行性。当前来看，全国县以上的地区均设有社会保险经办机构。这些经办机构的共同特点是“收钱、存钱和发钱”，执行着类似银行的职能，估计从业人员有１０万人，各类社会保险基金的结余额在８０００亿元以上，每个统筹地区的社保基金平均结余额在８亿元左右。这些数据表明，建立社保银行不必“另起炉灶”，只对现有的社会保险经办机构进行优化整合即可。

　　 组建类似社保银行的金融机构专门管理社保基金，是国际社会的通行做法。社保基金是一笔巨额的专项基金，光靠行政监管、审计监督和舆论监督等是远远不够的，必须通过金融手段来确保金融产品――社保基金的安全和增值。这里的金融手段就是要设立专门管理“社保基金”的金融机构。比如，美国的社会保险基金由税务部门征收，“社保和医疗统筹基金信托董事会”负责对基金进行管理；日本的社会保险基金由社会保险业务部门负责收支，“国民年金和厚生年金会计”负责社会保险基金管理等。

　　 总之，如果设立社保银行专司社保基金安全之责任，便从制度上形成了基于“钱账分离”的制衡机制，进而为社保基金的安全完整和保值增值奠定制度基础。

　　 （作者为中央财经大学社会保障研究中心主任）

　　 《人民日报海外版》 (2007-05-31 第05版)