党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要加强农村六项制度建设,其中一项是“健全严格规范的农村土地管理制度”。为深入理解此项内容,记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊研究员。
记者:土地制度是农村的基础制度,十七届三中全会通过的《决定》中强调要“健全严格规范的农村土地管理制度”,这其中特别讲到要“改革征地制度”,为什么征地制度的改革如此受关注?
韩俊:在快速工业化、城市化的进程中,农业土地转化为非农业用地是不可避免的,任何一个国家都要经历这样的过程。我国在征地制度方面的问题突出表现在三个方面,一是土地农转非速度太快,土地征占规模过大,失地农民群体越来越多;二是对失地农民补偿太低,不足以解决他们的长远生计;三是失地农民的社会保障、再就业困难。诸如此类问题的存在,不仅不利于切实维护农民的利益以及推进农业发展、农村进步,而且对社会稳定和谐也产生了不利影响。因此,为了严格控制城市建设用地的增长,保护被征地农民的利益,《决定》提出要改革征地制度。
记者:《决定》对改革征地制度提出了哪些明确的要求?
韩俊:征地制度改革是土地管理制度改革的重要举措,《决定》对此提出了四点要求:第一,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围;第二,完善征地补偿机制,合理确定征地补偿标准;第三,拓宽安置渠道,解决好被征地农民的就业、住房和社会保障问题;第四,建立城乡统一的建设用地市场。这四点要求非常重要,今后,我们必须按照《决定》的要求,抓紧完善相关法规和配套政策,规范推进这项改革。
记者:“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围”,这是《决定》对改革征地制度提出的第一项要求。为什么《决定》如此着重于对公益性用地和经营性建设用地的划定?
韩俊:我国《宪法》与《土地管理法》明确规定,国家为公共利益的需要,可依法对土地实行征用,但《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。此外,我国的《土地管理法》规定,任何单位或个人使用土地,必须使用国有土地,即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地,无论是公益性还是商业性用途,都必须请求政府动用征地权,从而满足其用地的需要。然而目前,我国相关法律没有对公益性和经营性建设用地的范围做出很明确的界定。
以上两点原因,造成了在征地实践中,普遍存在着公益性建设用地和经营性建设用地不分,征地范围模糊不清的情况。大量商业经营性用地也打着公共利益的名义,采取强制方式进行征地,导致征地范围过宽,缺乏有效约束。
通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围,是今后征地制度改革的重要方向。按照《决定》的精神,我国今后将适当缩小征地范围。并且,在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民获得土地收益。
记者:完善征地补偿机制和解决好被征地农民的就业、住房及社会保障,《决定》就征地制度改革提出的这两项要求是要达到怎样的目标?
韩俊:首先,必须完善征地补偿机制。我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费,都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的,与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关,这显然是不合理的。此外,征地补偿标准基本游离于土地市场价格之外,农民所获得的补偿费与土地征用后的巨额增值没有任何关系,征用补偿费不足以维持失地农民的现实生活和长远生计。《决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求,即“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。在规划划定的相同区片内,征地应采取统一标准补偿农民,征地补偿标准不随项目性质不同而不同。在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权,逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制,为被征地农民提供法律援助。
其次,必须拓宽安置渠道,解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。各地在征地时普遍采取一次性支付补偿金,让被征地农民自谋职业的办法。在土地被征用后,多数离城镇较近的农户收入会有所增长,生活稳定并有所提高,有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业。但也必须看到,因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象也较为普遍。失地农民社会保障覆盖面窄,保障水平低,他们既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一样的社会保障,处于社会保障的真空地带。由于在就业、子女就学等方面享受不到有关政策,不少失地农民转化为城市贫民,影响到城乡社会的稳定。针对此,《决定》提出,要解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题,确保被征地农民基本生活长期有保障。此外,必须多渠道促进失地农民就业,加强对失地农民的就业培训,在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。
记者:《决定》提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”,这是从完善社会主义市场经济体制、规范土地市场的角度,对土地征用制度改革提出的要求,对此如何深入理解?
韩俊:要素市场是社会主义市场经济体制的重要组成部分。总体上看,我国土地要素市场还不完善,在城乡之间发展不平衡、不统一,特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。为此,《决定》按照城乡统筹发展的要求,改革农村集体建设用地使用制度,推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场,与国有建设用地享有平等权益,这有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制,建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系,充分发挥市场配置土地的基础性作用。
建立城乡统一的建设用地市场也是规范土地市场的需要。我国自1987年进行土地使用制度改革以来,国有土地使用权逐步进入市场流转,国有土地有偿使用的制度已经建立。目前,集体建设用地自发进入市场流转的现象普遍发生,但政府各部门对农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法,导致大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场,违规项目不断出现,规划指标屡遭突破,建设用地供应总量很难有效控制,正常的土地市场秩序受到干扰。通过建立和实施严格规范的农村土地制度来规范集体建设用地交易行为,已成为今后加强农村土地管理工作的重要任务。对此,《决定》明确提出,“对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”。今后,随着我国工业化、城镇化的发展,农村集体建设用地的资产价值将充分显现。以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权,可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格,充分挖掘集体建设用地的巨大潜力,形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。
记者:有人主张要大规模集中土地搞集中经营,您怎么看待这种观点?
韩俊:在中国目前土地对农民来讲是非常重要的,农民与土地唇齿相依,土地是农民最重要的一个生活保障。虽然有2亿多农民离开土地进城打工了,但他们有一半左右就业不稳定。如果宏观经济出现剧烈的波动,农民就有可能失业。没有了土地,农民的进退就没有了根基。所以,在我国目前社会保障制度还不够健全的情况下,大规模集中土地搞大规模农场,我认为不适合中国国情。解决土地问题一定要尊重农民的意愿,不能脱离我们的国情。
记者:在市场经济条件下,规模化、集约化经营的农户比小规模经营的农户更有竞争优势。我国现有2亿多农户,一家平均大概七八亩地的土地规模。这么小的规模,农户个人及其家庭似乎没有能力与市场经济相衔接,其权益也难以有效保障,对此您怎么看?
韩俊:我们强调土地承包关系要长久不变,并不是固化小规模土地经营,《决定》在讲长久不变的同时,又讲了农业经营体制创新的两个重要转变:一是家庭经营要向采用先进科技和生产手段这个方向转变,家庭经济要提高集约化水平;二是要向发展农民多种形式的联合与合作,形成多元化、多层次、多形式农业经营和服务体系这个方向转变,核心问题就是提高农民组织化水平。《决定》用了16个字清晰地勾画了农民专业合作组织发展的方向:“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”。按照这个要求,我们要把这些合作组织发展成为引领亿万农民走向国内外市场的现代农业经营组织。
为防止一些地方政府利用权力来干涉农民的土地承包经营权,《决定》明确用了“三个不得”:“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。所以说,今后我们应该更多采取市场经济的办法,按照依法自愿有偿的原则,发育土地承包经营权市场，让它自然流转，不能急于求成。（记者张雁)
