找不到主管机构困扰社会组织发展 20多个公益基金会落户民政部名下

　　民政部尝试扮演双重角色推动社会组织管理变革

　　中国目前的社会组织包括三类：民办非企业单位、社会团体、基金会。据估计，没登记的数量是已登记的5到10倍。那些数量庞大的没有登记的社会组织不得不一次次面对身份的尴尬

　　5月15日，四川大地震后仅仅三天，一家名为“5·12民间志愿者服务中心(以下简称中心)”的组织成立了。地震发生之后，全国各地甚至国外的志愿者和NGO组织快速聚集到了四川，数量成“井喷式”增长。如此庞大的民间救助力量亟需一个组织平台，以保证“帮忙不添乱”。中心可谓应运而生。至今，中心共接待了300多家媒体的采访。中心顾问、四川省社科院社会学研究所所长郭虹透露，她被最多问到的问题却是：你们

　　的主管机构是谁？登记了吗？

　　这的确是个问题！依据我国《社会团体登记管理条例》规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照此条例的规定到民政部门进行登记。

　　这种管理模式，一直是业界争论的焦点问题。现实中，很多社会团体由于找不到主管单位或者不满意主管单位的管理而不去登记。11月2日，在中国社会科学院法学研究所主办的“中国社会组织三十年：经验与挑战国际学术研讨会”上，与会专家再次掀起了对这一话题的讨论。

　　在此次会议上，民政部民间组织管理局局长孙伟林透露：民政部正尝试着同时承担登记机关和主管机构双重角色。这一消息使许多社会组织看到了管理体制变革的希望。

　　没登记的数量是已登记的5到10倍

　　中国目前的社会组织包括三类：民办非企业单位、社会团体、基金会。据估计，没登记的数量是已登记的5到10倍。那些数量庞大的没有登记的社会组织不得不一次次面对身份的尴尬。他们也想找到可以挂靠的主管单位，但是大多会遭到拒绝。原因很简单：谁接收谁就得承担责任。

　　郭虹在此次会议上请求在场的政府官员对她所在的中心的合法性进行包容。尽管没有办法得到合法的身份，但中心一开始便以坦诚的态度处理着与政府部门的关系。“刚开始我们每天晚上9点钟都要开个交流会，然后把简报送到相关政府部门，现在是一个月一次。我们所有的活动都要与媒体保持沟通，信息全都放在网上。”郭虹说。尽管这些简报没有得到政府的任何回馈，但还是一直按时呈送。

　　由于无法取得合法的身份，同时却又认同自己所在的组织的社会意义，很多社会组织的负责人对记者表示，他们在处理与政府的关系上，与郭虹所在的中心态度一致。

　　某社会组织的负责人对本报记者说：“由于这些组织起着非常重要的社会作用，所做的工作对政府来说也有帮助。所以，尽管体制上存在着局限，很多地方的主管机构对这些没有合法身份的社会团体，保持着比较宽容的态度，越是基层越宽容。”

　　北京师范大学法学院刘培峰副教授指出：“30年的民间组织管理，就像动画片《TOM和JERRY的游戏》中所描写的情形，多年以来，故事曲折，猫和老鼠共同上演了这场大戏，其乐融融，共同推动了中国社会的发展。”

　　尴尬的非公募基金

　　南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光指出，双重管理制度，导致许多本来能够进入到公益事业中的资金流失。

　　据悉，像中华慈善总会和红十字这样的公募基金会在中国不到1000个，但却募集了90%甚至是95%的捐款。这些公募集金往往没有下属机构，捐款的使用是由政府公务员来落实的。“这等于民间捐款转了个圈进了政府，尽管这强化了政府对资源的控制，却违背了捐款人的初衷。这导致民众尤其是一些外国民众捐款意愿的下降。”

　　徐永光指出：“中国真正的草根组织非常少，公益服务类的机构以前大部分是事业单位。2004年，中国出现非公募基金，这让草根组织也能获得一些本土资源，但是仍然受到限制。”

　　中国目前的法律规定，基金会接收的每一笔捐款以及如何落实这些捐款，都要向主管机关汇报，批准了才能执行。一个非公募基金的负责人曾经抱怨说，他这些年共募得5亿元的资金，4亿元交给了政府，剩下一个亿仍执行得战战兢兢。

　　民政部尝试扮演双重角色

　　面对这些现实，政府和关心社会组织发展的人士都在努力寻找解决之道。

　　在此次会议上，民政部民间组织管理局局长孙伟林透露：民政部正尝试着同时承担登记机关和主管机构双重角色。

　　据悉，目前已有20多个公益基金会“落户”在民政部名下。在现有法律框架下，双方尝试了新的管理模式：用协议的方式明确双方的权利义务。民政部这个“婆婆”采用“无为而治”的理念，只参与制定每年的工作计划和审查年底的工作报告，对具体工作不做过多干涉。“目前看，这种尝试还是成功的。”孙局长说。

　　另外，对于各地出现的新作法，孙局长认为，对于一些有益的尝试“值得认真总结”。

　　世界与中国研究所所长李凡则干脆建议：“像公司登记一样，采用直接登记的方式，取消挂靠制，这样更能直接明了地解决问题。登记不应该成为合法性的根源。政府职能应该从管组织过度到管行为。”

　　他的这个观点得到了很多民间组织管理者的赞同。“我们国家各项法制完备，完全可以用法律法规规范民间组织的后续行为。”

　　中国社会科学杂志社副总编吴玉章教授说：“中国社会组织发展的30年，其实是实现了‘保证公民结社权利’从法律文本权利走向实际权利的转折。”

　　但与很多国家相比，我国的社团组织的发展还有很大的空间。徐永光向记者提供了一组数据：“美国非赢利机构从业人员占整个从业人数的10%；对全世界22个国家(包括发达国家和第三世界国家)的一份调查显示，其非赢利组织机构的就业人数占服务业就业人数的10%，而中国这个数字仅为0.3%。”

　　很多学者认为，政府有义务推动社会组织的发展，与会一位专家总结说：“中国的社会组织发展还处于‘蚕蛹’状态，我们应该努力让蝴蝶破茧而出”。