土地制度是农村的基础制度。它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。改革开放以来，我国在明确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展，市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用，国家对耕地的保护政策和措施不断强化，政府对土地利用的调控能力不断提高，土地的法律框架也逐步完善。从贯彻落实科学发展观以及构建新型工农关系、城乡关系的要求看，农村土地制度还需要进一步改革和完善。党的十七届三中全会《决定》提出，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这为今后推进农村土地制度改革指明了方向。必须按照《决定》要求，以切实保护耕地和切实保障农民土地权益为目标，继续推进农村土地制度改革，在一些重要领域和关键环节取得新进展。

　　 健全最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度

　　 坚持最严格的耕地保护制度。我国是世界上人地矛盾最紧张的国家之一。近年来，国家出台了强化对耕地保护的政策，非农建设占用耕地的规模逐步下降，城镇和园区等各类建设大量圈占土地的势头得到初步遏制。但土地农转非的速度仍然太快，城乡建设用地规模仍然过大，耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，违规违法占地现象依然严重。坚决守住18亿亩耕地红线，应进一步强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度。一是层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。二是完善占补平衡等制度。耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡，要防止只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生。三是在全国范围划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，由国家探索建立补偿机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。

　　 实行最严格的节约用地制度。目前，无论城市还是乡村，土地资源利用的粗放和闲置浪费现象仍较为突出。据调查，我国人均城市建设用地达130多平方米，超过发达国家82.2平方米和发展中国家83.3平方米的水平；工业用地平均产出率远低于发达国家水平，农村建设用地利用效率也普遍较低。解决保护耕地和保障必要建设用地矛盾的根本办法，就是节约集约利用建设用地，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。一是严格控制新增建设用地规模。二是积极盘活存量建设用地。加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。积极推行节地型城镇更新改造，重点加快城中村改造，推广各类建设节地技术和模式。三是积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展。

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