图为黄德余（右）来到原告包郑照身边，赞赏他通过法律途径解决事端的文明行为。 新华社特供本报图片

　　 一位法学专家在评价行政诉讼法时这样表述：过去公安局抓错了人，被放回来时你还得感谢他；现在你不但不用感谢他，还可以告他。

　　 从“民不告官”的古训中抽身而出，行政立法以颠覆者的姿态，努力言说着“平等”二字的要义。

　　 当一介草民与公权力对簿公堂时，一个真正的法治社会正渐行渐近。

　　 无“法”时日

　　 事情要是搁在今年10月24日之后，蔺文财提出的国家赔偿金额可能会是20万元，而不是6年前的2万元。

　　 现在突然又动了这个念头，是因为他注意到了一则新闻：国家赔偿法修正案草案提交十一届全国人大常委会第五次会议审议,草案首次明确将精神损害纳入国家赔偿范围。

　　 蔺文财赶紧把这个消息拎上了他的“中国民告官网站”头条位置，后面链接了几个案例。

　　 案例中，包括了他自己的遭遇。6年前，他被长春警方羁押411天后无罪释放。

　　 不明不白关了那么长时间，这不算精神损害算什么？他思忖。

　　 但大多数时候，蔺文财无暇细究自己的这些事。各地慕名来昆明请他代理打官司的人络绎不绝，他都快忙死了。

　　 20年前的1988年，他也为生计疲于奔命，但不是现在这个忙法。那时候他刚从北国来到春城，在市场上倒腾大米和饲料，满口生意经。

　　 那一年，国内发生了两件被认为意义非凡的事。这是蔺文财后来才知道的。

　　 第一件事当属温州苍南县普通农民包郑照因拆迁纠纷状告县政府。一介草民，居然把人民政府推上了被告席，这是多么轰动的新闻！庭审当天，当地万人空巷。

　　 苍南县县长亲自出庭应诉。在当时的媒体报道中，此举被称作“难能可贵，是政府法制观念增强的具体体现”。同时，法院敢于立案并公开审判，也赢得了外界的交口称赞。

　　 包郑照的代理律师楼献现在依然记得自己在法庭上的辩护词。

　　 他声音抑扬顿挫地陈述：“……在燥热的夏晚，当你躺在凉席上，电风扇的习习凉风送你进入梦乡时，你可曾想到包家大小被河边的虻蚊叮咬；在寒冷的冬夜，当你与家人围坐在电视机前，姜昆的相声给你带来欢乐时，你可曾听到包家被炸的房外那凛冽的海风在呼号；你可曾听到包家小妹那嗷嗷待哺的哭声，你可曾听到包郑照老汉那长长的叹息……”

　　 那段陈述感染过很多人。楼献说，自己当时写到一半就哭了，在法庭上大声说出来时，自己几乎再次禁不住失声。

　　 因为没有现成的有关行政诉讼的法律，法院虽勇气可嘉，但也不免陷入“无米之炊”的尴尬，整个审理过程和判决均显得无法可据。按照相关规定，当时的行政案件由民事诉讼法“代管”，但事实上，“行政审判”一说尚停留在概念阶段，法院审理的行政案件凤毛麟角。普通民众认为自己蒙受不公后，多诉之于上访乃至其他非理性的方式，鸣冤叫屈。

　　 包郑照最终输掉了官司。但是，公民权利和法律意识的朦胧觉醒，被各方解读为该案最大的赢家。楼献评价说，几千年来老百姓习惯了拦路喊冤式的官民对话形式，而包郑照则是开启了一条解决矛盾冲突的理性之路。

　　 这件诉讼案，也被认为间接地推动了那一年另一件事情的发生——全国人大常委会法工委开始正式起草行政诉讼法，有意将民告官的形式予以法律化和常态化。

　　 但那时蔺文财尚不知道，日后这部法律居然成了他的“主修课”，他的人生会由此戛然转向。

　　 行政立法

　　 关于建立行政诉讼制度的可行性，实际上早在1978年十一届三中全会之后，法学界就开始了初步探讨。

　　 北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授记得，时年的三中全会公报中，就明确写有“法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权”等内容。

　　 受此鼓舞，随后的几年时间内，多位学者陆续在《人民日报》等媒体上撰文，建议将行政立法提上议事日程。姜明安也在《中国法制报》上发表了题为“加强行政立法为四化服务”的文章，甚至提出了具体的立法内容的建议。

　　 1986年，全国人大法律委员会召集法学界人士座谈行政立法问题。专家们比较集中的意见是，普通人的权益受到的威胁，不仅仅只是来自民事层面的侵害，也可能会有来自公权力的侵犯，私人之间的纠纷可以通过民法来解决，而行政干预等国家公权力如果对民事权利造成侵害，那应该怎么办？这需要有救济的途径。

　　 座谈会开得很有效率。当年10月份，一个由高校行政法学者和人大法工委专家组成的中国行政立法组成立。小组有14个人，姜明安身居其中。他们的任务是，草拟有关行政法和行政诉讼法的试拟稿，作为立法建议向全国人大提交。

　　 但草拟工作并不顺利。姜明安回忆，行政诉讼的“管辖地”问题，是当时专家们争论的一大焦点。因为行政诉讼的本质是“民告官”，所以案件管辖地的具体法律规定就显得尤其敏感——如果由被告所在地法院管辖，“民”自然会怨言丛生，担心法院和政府穿一条裤子，很难打赢官司；如果由原告所在地法院管辖，“官”恐怕也难说同意，政府机构跑到全国各地的法院去应诉，实际困难不小。

　　 立法小组曾多次组织研讨会，听取地方政府、司法部门和社会人士的意见。一些地方政府部门的代表认为，一旦开启了民告官这只“潘多拉盒子”，政府权力的权威性会受到影响。他们坚称案件应在被告所在地法院审理，理由是“异地应诉会增加政府财政支出”。

　　 而许多学者和社会人士则语带急切地说，一部力图保护公民权利的法律，如果规定由被告所在地法院审理，那么它的光辉就失去了一半！

　　 虽然各方的声音往复对峙，但让姜明安等立法小组成员欣慰的是，国家层面依法行政的决心很大，高层领导也表态支持行政诉讼的立法。

　　 考虑到当时的实际情况，试拟稿最后对个别地方做了“模糊”规定。这一点，在最终通过的行政诉讼法中就有所体现。比如，该法规定：对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼的，由被告所在地或原告所在地人民法院管辖。

　　 但在这部法律随后近20年的实施过程中，几乎所有的民告官案件，都是选择在被告政府所在地的法院审理。由此，争议声也如影随形了近20年。

　　 “法律通常是反复讨论、争辩的产物。有些时候，各方争执不下，法律的某些条款甚至只能是双方或多方相互妥协的结果。”姜明安说，立法之艰，局外人不一定能够准确地理解。“最终确定的方案只能是多数人认可的，通常是较优选择的方案，而不可能是最优方案，更不可能是绝对好的、只有利而无弊的”。