绘图杨佳
2月1日,在全国630万公务员节后上班的第一天,中共中央、国务院发布了2009年中央一号文件,即《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。
根据可接触的材料,这是最近半年来第三次从中央传出的省直管县改革声音。
去年10月召开的十七届三中全会即强调,要推进省直接管理县(市)财政体制改革,有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。
前不久,《珠江三角洲改革发展规划纲要》发布。作为广东进一步改革探索的“尚方宝剑”明确要求我省在珠三角地区选择有条件的地方合理调整行政区划,试行省直管县体制。
有关专家指出,推行省管县作为国家“十一五”规划的目标,随着逼近2010年,探索省直接管理县(市)体制正加速进入中国改革的快车道。而作为我国的沿海经济发达地区,广东推进省直管县改革的时机已经成熟。
全国探索实践
多地实现财政“省管县”
广为媒体关注的“省直管县”具有两种不同的类型。一是财政直管,即在财政预算编制上,由省直接对县编制预算,在收入划分上也由省直接对县进行划分,同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。二是行政直管。具体就是,市县平级,不仅在财政体制上,而且在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打交道的体制。
学界普遍认为,现行市管县体制,造成行政层级过多,导致行政成本上升,妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效。凡是县向省请示的工作,无论是政策性的,还是业务性的,可以直接与省沟通的,要通过市里的审查和推荐,形成“效率漏斗”,大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留,处在经济建设第一线的县域权力渐小,责任重大,责权利不对等。
早在上个世纪90年代初期,我国就一直在探索“省直管县”。例如,当初“撤地建市”的时候,浙江一直保留着原有“省管县”的财政体制。从1992年至2006年的十四年间,浙江省先后四次出台政策,扩大经济强县的财政、经济管理和社会事务管理范围,尤其是2006年,浙江将原先属于金华市的131项管理权限、472项省级部门的经济社会管理权限以多种形式下放到义乌市。一时间,义乌被媒体誉为“全国权力最大县”。
中央编办研究中心陈喜生称,截至到目前,全国共有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,和北京、上海、天津、重庆等四个直辖市,实行财政“省直管县”。
广东打好基础
全省67个县实现财政“省管县”
“早在2004年,‘省管县’改革即已在我省全面铺开,目前全省67个县,广东已经基本在财政上实现‘省管县’。”省政府发展研究中心宏观经济处研究员、处长谭炳才说。前不久,《珠江三角洲改革发展规划纲要》发布明确提出广东可以在珠三角先行先试,选择有条件的地方合理调整行政区划。试行省直管县体制,进一步扩大县级政府经济社会管理权限。
去年底,省财政厅厅长刘昆指出,今后一段时期,将逐步推进省管县财政管理方式改革,有序推进省对县财政直管和市县财政分治,最终实现由市管区,负责均衡市与区的财力,由省管市和县(市),均衡市县运作的基本财力；同时,积极推进镇(乡)财政和村级财务管理方式改革,全省大部分地区实行“镇财县管”和“村财镇代管”。这即是在为省管县改革打好基础。
改革可分三步
从财政的省管县到行政的省管县
国家行政学院经济学部教授张占斌提出省管县改革,可分三步走。
第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,直管主要干部,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤应当是市和县分治,相互不再是上下级关系,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革,扩大市辖区范围,临近镇乡或县可改为市辖区,合理调整精简机构和人员,这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是,撤销传统意义上管县的地级市,市县分置,省直管县。
张占斌认为,就全国而言,改革的类型可能有三种:一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,可重点加大推进“撤县建区”的力度,为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区,如青海、新疆、西藏、内蒙等省区,在区划没有调整的情况下,仍维持目前的行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域,积极探索省管县的改革,条件成熟时实行省直管县。
强县扩权攻坚
困难要以法律和民主手段解决
强县扩权改革试点虽然得到多方的肯定,但试点过程中也遇到了一些具体问题和困难。比如,一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力,下放的权力“虚”多“实”少；一些部门,尤其是土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”,扩权后变成“两个婆家”,工作程序重叠,难度加大。
国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利表示,这些矛盾,只能通过法律手段和民主手段加以解决,即依法明确规定设市标准,凡达到设市标准的建制镇,即可报有关部门批准,县级政府不得干预。最根本的则是要依法明确省、市(地)、县的职责权限。
但是,目前我国对省、市(地)、县的职责权限的划分并不是很明确。例如,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有这样一条规定:“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一条规定就包含了三级半政府,即省级政府、副省级政府、地市级政府和县级政府。众所周知,管理最忌讳上下一般粗,容易权责不清,导致争权夺利和推诿扯皮同时并存。这就需要法律明确规定。
■延伸
浙江:
经济管理权限“能放都放”
2002年,浙江实行新一轮的强县扩权政策,按“能放都放”的原则,将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县(市)和萧山、余杭、鄞州3个区。次年,又下发《关于进一步深化省级行政审批制度改革实施意见》,将权力进一步下放到所有县(市、区)。
2006年,浙江将义乌作为改革试点,以扩大县级政府经济社会管理权限为重点,除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。
湖北:
县享市级经济社会管理权
2004年4月,湖北省委、省政府决定在全省实行省管县(市)的财政管理体制。除恩施自治州所属的8个县(市)继续由恩施自治州管理外,其他52个县(市)全部实行了省直接管理的财政体制。
2007年初,湖北省省长罗清泉宣布:除恩施自治州和市辖区外,赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限。
本报记者周志坤
