大部门体制的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使,使事务得到有效协调,事权集中,减少互相推诿现象象

　　大部制改革是建立效能政府的切入点

　　-倪星

　　从历史上来看,英、法、美等西方国家的政府部门数量一直较少、职能综合性较强,比较好地体现了大部门体制的原则。在实践中,大部门体制的最大优点是通过将相关事务集中交给一个部门行使,可以使事务得到有效协调；事权集中,减少互相推诿的现象；减少辅助人员,将人力资源配置到一线业务部门。

　　西方国家推行大部门体制的主要经验

　　1.市场经济的完善使有限政府成为可能。市场经济条件下政府的一般职能是:促进市场健康有序运行,提供和保障社会公共产品和服务,保护自然环境和消除外部性,实施收入再分配和社会保障,对国民经济的发展速度及结构、方向实施宏观调控。经过长期的发展,西方国家形成了完善的市场经济体系,这使得政府可以摆脱直接的、微观的经济管理职能,而主要承担宏观的公共服务职能。市场经济的完善对政府的职能行使提供了较为明确的限制,从而使有限政府成为可能,在根本上限定了政府的职能范围和部门数量。

　　2.社会自治的发育有效承接了政府职能的让渡。市场经济使得政府的职能具有了有限性,但是随着新的社会问题不断涌现,大量新出现的公共事务迫切需要得到解决,政府还必须承担大量社会事务与公共服务方面的职能。现实中,西方国家发育成熟的社会自治使得公民可以根据自愿原则组织起来,自主提供公共服务和处理社会事务,自发形成一些社团或协会满足特殊公共需求。非政府组织或第三部门的兴起,能够有针对性、高效地满足公民的公共需求,分担了政府公共服务的职能,为政府推行精简、整合的大部门体制奠定了基础。

　　3.强化部门内外协调,注重政府职能的更新。大部门体制对政府部门的内外协调提出了更高的要求。随着部门数量减少和职能扩大,政府部门需要减少与上级沟通的环节并强化沟通力度。此外,大部门体制将原来的部门间协调任务内部化了,这需要为部长们提供一种有效的部内协调机制。但是,西方国家的经验也告诉我们,不能将职能差距较大的部门合并,否则会造成大部门内部的各司、局自成体系,极大地增加部内协调成本,造成政治家被技术官僚架空的局面。同时,推行大部门体制的目的是优化政府结构、提高职能行使效率,政府承担的职能是不断变动和发展的,向大部门体制转变还意味着要不断推动政府职能的新陈代谢,而非追求简单的机构合并和数量减少。

　　4.进行配套改革,从体制和机构方面支撑大部门体制的运转。

　　推行大部门体制改革的逻辑起点是亚职能解析

　　从总体上看,当前我国政府机构数量仍然较多,部门林立、职能交叉、权责不明、协调不畅、互相冲突的现象严重。这些问题的存在,需要我们进一步理清改革思路,探索新的政府机构改革路径。十七大报告提出的大部门政府体制,预示着一种全新的改革方向。

　　我国政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,职能行使的基本程序是决策、执行和监督相协调。在这样的改革框架下,我们的思路是,围绕这四类职能定位对现有部门的职能进行亚职能解析,根据职能同类原则对部门进行优化组合。在职能行使程序上,统一行使决策和监督职能,分类行使执行职能。强化政府首长的部门间协调作用,围绕决策、执行和监督职能并辅之以核心执行职能建立首长间的分工与合作关系,完善部门间协调制度；坚持部门首长负责制,由部长通过部内单位或特定岗位对部内事务进行协调,注重以亚职能为主线建立部门领导间的分工合作关系。同时,以职能为横轴、以权力运行程序为纵轴综合设计政府部门结构,政府体制的上下两端为数量较少的决策与监管部门,中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门。

　　必须强调指出,当前在我国推行大部门体制改革,逻辑起点是亚职能解析。我们必须对目前政府所有的职能进行亚职能解析,根据职能同类、便于协调、运行高效的原则对解析出来的各种亚职能进行重新组合,形成新的宏观职能,然后在宏观职能优化组合的基础之上组建大部门。亚职能是对宏观职能的分解,通过对宏观职能的亚职能解析,可以更为精确地分析和组合政府部门的现有职能,避免对现有部门设置的整体性否定或肯定,从而减少机构改革的成本。在作出如何优化组合亚职能的决策时,应坚持提高职能行使效率和适应社会发展的原则。不仅要优化现有各级政府部委的职能和结构,还可以有选择性地将政府直属机构、办事机构以及部委归口管理机构纳入改革范围,按照大部门体制的要求进行统一改革。

　　作者系中山大学政治与公共事务管理学院行政管理学系主任、教授、博士生导师