全面推进集体林权制度改革
“全面推进集体林权制度改革。用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务。集体林地经营权和林木所有权已经落实到户的地方，要尽快建立健全产权交易平台，加快林地、林木流转制度建设，完善林木采伐管理制度。尚未落实到户的地方，要在加强宣传、做好培训和搞好勘界发证基础上，加快集体林权制度改革步伐。加大财政对集体林权制度改革的支持力度，开展政策性森林保险试点。引导森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。进一步扩大国有林场和重点国有林区林权制度改革试点。”
———摘自《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》
《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出，全面推进集体林权制度改革。日前，本报记者走访了国家林业局，请有关负责同志就全面推进集体林权制度改革有关政策问题做了解读。
解读一
集体林权制度改革的主要内容是什么？
集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。通常也将明晰集体林地使用权和林木所有权简称为基础改革或主体改革，放活经营权、落实处置权、保障收益权简称为深化改革或配套改革。
解读二
为什么要用5年时间完成集体林权制度改革的明晰产权工作？
集体林权制度改革是一项政策性强、涉及面广、工作量大的社会系统工程，尤其是明晰产权、承包到户这一基础性工作。今年中央一号文件提出用5年左右时间，实现基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，主要有四个方面原因：一是农民对改革的认识有个过程。集体林权制度改革政策性强，需要给予一定的时间，让农民吃透改革精神、掌握改革政策，充分体现农民的真实意愿。二是改革任务十分艰巨，不能急于求成。集体林权制度改革是很具体的工作，实地勘界、登记和发证等工作量大，需要有充足的时间，才能确保任务完成和改革质量经得起历史检验。三是历史遗留问题多，不能草率处理。这次改革是在数次改革基础上的深化，情况非常复杂，需要相当长一段时间，才能做到积极稳妥地解决历史遗留问题，不留隐患。四是各地差异较大，不宜强求一个进度。改革是手段，发展才是目的，尤其是西部地区的自然条件、资源状况和社情民情决定了需要时间来研究探索改革模式，通过改革解决好发展问题。同时，从国外林权制度改革实践来看，确立产权也经历了漫长的过程。中央提出用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，既有时间上的总体要求，又体现了实事求是的工作作风，符合农村改革客观实际。
解读三
当前集体林权制度改革的进展情况如何？
截至目前，全国已有29个省(区、市)成立了集体林权制度改革领导小组，25个省(区、市)以党委政府名义出台了关于开展集体林权制度改革的文件。在抓好明晰产权工作的同时，各地进行了大胆探索，完善了有关政策，积累了一些新的经验。福建、江西、浙江、辽宁、云南、湖北、安徽等省纷纷建立林权交易服务中心，规范了林权的流转，提高了服务能力；福建、江西等省开展林木采伐管理制度改革试点，简化了程序，方便了群众；浙江、福建、江西、云南等省与金融、保险部门合作，积极开展林权抵押贷款和森林保险试点，提高了林农创业能力；山西、江西、福建、辽宁等省积极探索生态效益补偿新机制，进行上游补偿下游、煤炭补偿林业试点，拓宽了森林生态效益补偿渠道；云南、湖北两省切实加大财政支持林改力度；浙江停收育林基金，湖北部分地市也停征育林基金；福建、浙江等省大力推进林业专业合作社建设。
解读四
如何改革和完善林木采伐管理制度？
商品林经营涉及到森林采伐限额制度，现阶段主要有两种观点。立足于物权保障的观点认为，林业分类经营管理后，公益林可以依法限制采伐利用，商品林要取消采伐限额管理和行政许可制度，保障林木所有者的处分权，通过市场机制调动农民造林育林护林的积极性。同时，农民在改革后保护自有财产的意识普遍增强，不会发生大面积的森林采伐。立足于资源保护的观点认为，取消采伐限额管理和行政许可制度，必然造成森林过量采伐，危及生态安全，目前取消森林采伐限额制度的条件尚不具备，并且森林采伐限额制度是《森林法》规定，取消森林采伐限额制度涉及法律修改问题。综合两个方面观点，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出“编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务”。解决林木采伐自主权问题，要修订现行法律。当前应当注重管理方式的改进和转变，进一步完善林木采伐管理机制。国家林业局在调查研究的基础上，已经出台了《关于开展森林采伐管理改革试点的通知》，正式启动了林木采伐管理制度的试点工作。
解读五
为什么要建立森林资源资产评估师制度？
目前国家尚未设立森林资源资产评估专业资格，森林资源资产评估专业队伍建设滞后，不能满足市场需求，导致森林资源资产评估不规范行为时有发生。设置森林资源资产评估师专业资格，是解决森林资源资产评估问题的关键。国家将探索建立森林资源资产评估师执业资格制度，设置森林资源资产评估师专业资格，并将森林资源资产评估师纳入国家资产评估专业资格序列，设定具体考试科目。同时加快森林资源资产评估准则和森林资源资产评估指南等相关制度建设，筹备成立森林资源资产评估专业委员会和森林资源资产评估行业协会等社团组织，由社团组织办理森林资源资产评估师资格考试、后续教育、执业管理、违纪惩戒等相关工作。
解读六
为什么要建立政策性森林保险制度？
开展森林保险对降低林业经营风险、推动林权抵押担保等能产生积极影响。由于森林资源投保价值和受灾损失程度难以估算，自然和人为因素造成损失的情况十分复杂，赔付率高，保险机构风险大等原因，森林保险业务开展得并不顺利。2008年初发生的雨雪冰冻灾害，使农民遭受了重大经济损失，使人们再次认识到森林保险的重要性。加快森林保险制度建设，要采取政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的方式，保险机构根据法律法规规定和森林保险风险特点，按照市场规则，制定合理的森林保险操作办法，降低保险费率。同时，中央和地方各级财政都承担一定比例的森林保险金，与保险机构共担风险，鼓励农民和其他林业经营者参加森林保险。今年，中央财政将安排专项资金开展政策性森林保险的试点工作。
解读七
公共财政支持集体林业发展政策措施有哪些？
中央提出要建立支持集体林业发展的公共财政制度，具体政策措施包括以下几个方面：
一是各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。
二是建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。
三是改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。
四是森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。
五是集体林权制度改革工作经费主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。
六是对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。
解读八
有哪些支持农民林业专业合作社的政策措施？
农民林业专业合作社是新出现的一种林业生产经营组织。这种组织既不同于企业法人、也不同于社会团体法人，而是一种全新的经济组织形态。根据《农民专业合作社法》的规定，国家对农民林业专业合作社的扶持政策措施包括：
第一，产业政策倾斜。国家支持发展林业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民林业专业合作社实施。这就是说，农民林业专业合作社作为市场经营主体，由于竞争实力较弱，应当给予产业政策支持，今后国家用于支持发展林业和农村经济的建设项目，不再是只靠基层部门的事业法人单位或其他法人来承担，农民林业专业合作社也可以承担。具备条件的农民林业专业合作社，可以按照政府有关部门项目指南的要求，向项目主管部门提出承担项目申请，经项目主管部门批准后实施。
第二，财政扶持。中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民林业专业合作社开展信息、培训、林产品质量标准与认证、林业生产基础建设、市场营销和技术推广等服务。对少数民族地区、偏远地区和贫困地区的农民林业专业合作社和生产国家与社会急需的重要林产品的农民林业专业合作社给予优先扶持。目前，我国农民林业专业合作社经济实力还不强，自我积累能力较弱，给予财政资金扶持，就是直接扶持农民、扶持林业、扶持农村。
第三，金融支持。国家政策性金融机构和商业金融机构应当采取多种形式，为农民林业专业合作社提供金融服务。
第四，税收优惠。农民林业专业合作社享受国家规定的对林业生产、加工、流通、服务和其他涉林经济活动相应的税收优惠。农民林业专业合作社作为独立的农村生产经营组织，可以享受国家现有的支持林业发展的税收优惠政策。
解读九
国有林场改革的内容包括哪些？
当前，国有林场改革尚处于试点阶段，其主要内容包括以下三个方面：一是实行国有林场分类改革。在对国有林场所经营的森林进行公益林和商品林分类的基础上，根据国有林场承担的主要任务和发挥的作用不同，对国有林场实行分类管理。将生态区位重要、以公益林管护、抚育和营造为主要任务、主要发挥生态效益、为国家和社会提供生态产品的林场界定为生态公益型林场，按从事公益事业单位管理，执行国家对事业单位的管理政策，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担。将自然条件较好，以商品林和其他产业经营为主要任务、主要发挥经济效益、为国家和社会提供物质产品的林场界定为商品经营型林场，逐步推行企业化管理，按市场机制运作，在保护和培育森林资源、发挥生态和社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，积极发展多种经营，最大限度地挖掘生产经营潜力，增强发展活力。
二是创新国有林场内部管理机制。按照事业单位人事劳动制度改革的要求，积极探索推进国有林场管理机制创新，完善分配和用人制度，逐步建立起一套能适应国有林场发展需要、满足新阶段林业建设要求的体制机制。鼓励打破行政区域界限，按照自愿互利原则，采取联合、兼并、股份制等形式组建跨地区的林场和苗圃联合体，实现规模经营，降低经营成本，提高经济效益。
三是切实解决职工养老保险等社会保障问题，改善国有林场道路、供水、供电、住房等基础设施落后的状况，增加职工收入，促进国有林场持续经营、林业职工脱贫致富。解读十
国有林场改革试点进程如何？
国家林业局确定山西、辽宁、福建、江西、湖南、重庆、宁夏等7个省区市为全国国有林场改革联系点，各地国有林场改革试点工作取得初步成效。一是部分省级政府出台改革文件，全面推进国有林场改革工作。浙江省人民政府出台了《关于加快推进现代国有农林渔场建设的若干意见》。二是部分省市解决了国有林场职工的养老保险问题。湖南省出台文件，按照“进得来、缴得起、养的了、可衔接、能持续”的原则和“已参保单位及其职工养老关系暂维持不变，未参保单位和未参保职工实行一场一制，统一整体组织参保”的方式，将全省农业企事业场所和农户型国有林场及其职工全部纳入了养老保险范围。三是部分省市对国有林场重新进行定性。重庆将全市73个国有林场全部定性为生态公益型林场，纳入财政预算管理，青海省将全省实行差额、自收自支的国有林场全部改为了财政全额拨款的事业单位。
国家将在总结各地国有林场改革试点经验的基础上，出台政策文件，在全国范围内全面启动国有林场改革工作。同时抓住国家扩大内需、加大基本建设投入力度的时机，切实加强国有林场道路、供水、供电、通讯、危房改造等基础设施建设，改变国有林场基础设施落后状况，改善国有林场职工生存条件，保障林区民生。
解读十一
重点国有林区林权制度改革试点情况如何？
2006年国务院在黑龙江省伊春市启动重点国有林区林权制度改革试点，该试点是在借鉴农村土地承包经营经验的基础上，在国有林区进行的一项重大改革。目前，试点已取得了阶段性的成效。一是调动了林业职工培育和发展森林资源的积极性，造林育林的速度明显加快。二是拓宽了林业职工就业和致富渠道，职工收益显著增加。三是加强了森林资源的有效保护，促进林区安定稳定。四是创新了管理体制和机制，初步建立起责权利相统一的森林资源管理新体制。五是加快了林区经济发展，推进林区和谐繁荣。国家将在总结试点经验的基础上，进一步深化国有林区改革。
