资料图：韩德云 中新社发 毛建军＃ 摄

　　来自基层的种种努力，恰恰是希望一场自上而下的改革

　　本刊记者/王维博

　　“两次回复我都不满意”

　　2009年全国两会，全国人大代表、重庆市人大立法咨询委员韩德云第四次提出官员财产申报的“立法”议案。与以往不同的是，这一次，律师出身的韩德云把法律“草案”都准备好了。

　　“官员财产申报法最早是代人传呼。”3月14日，韩德云在接受《中国新闻周刊》记者采访时说，2006年的全国“两会”前，他接到外地几个律师同行的邮件，信中托他在“两会”上呼吁对官员财产申报进行立法。

　　韩德云上网查了一下，发现早在1994年全国人大就有关于公务员财产申报立法规划，但此后12年，这项法律一直未被提上日程。“当时觉得很有趣，就把它写进了议案。”

　　最初的议案只有几句话，大意是要求全国人大把它列到立法规划中去，尽快推进，云云。

　　韩德云将个人第一份议案带到2006年全国“两会”上的时候，发现提出同样议案的并非自己一人。但是由于性直敢言，他多次在小组会上大声呼吁，最终，这个长着一脸络腮胡子的大个子代表成了当年同类议案的“领衔人”。

　　事实上，韩德云的议案并不是首例，早在20多年前的全国“两会”上，就有代表委员建议国家制定“官员财产申报法”。自那以后，几乎每年全国“两会”都会有代表、委员提出有关议案或提案。

　　在韩德云提出议案半年后，全国人大内务司法委员会办公室给他寄来一份书面答复，在这份只有一页纸的答复函中，内司委的解释是“目前制定财产申报法条件尚不成熟，有许多问题需要作进一步论证和研究”。

　　“答复太简单了。”韩德云说，究竟哪些条件不成熟，什么原因阻碍了立法的进程，是人们的观念不接受，还是缺少哪一个配套制度？第一次的答复显然并没有让韩德云满意，他决定第二年再提一次立法议案。

　　2006年1月1日《公务员法》公布实施，但关于财产申报却只字未提。“作为中国行政领域的重要法律，没有财产申报公开制度肯定是一大缺憾。”韩德云说。

　　“一定要补上这一缺憾。”曾长期留学国外并获美国洛杉矶加州大学法学院法学硕士的韩德云认为，与美、德、韩等发达国家不同，财产申报法对中国未来公务员队伍建设意义重大。“在中国，针对官员财产的‘申报’多由‘红头文件’和党内规章约束，从理论上讲，其约束力比法律来得小。”

　　在韩德云看来，从国家的长治久安以及制度建设的角度考虑，公务员财产公开始终是一道绕不过去的坎。

　　韩德云的较真，很快得到了更高层次的回应，2007年6月5日，来自监察部的答复中透露了两次立法未果的来龙去脉。

　　前后四页纸的“答复”说，1994年，《财产收入申报法》被列入八届全国人大立法规划中的第二类，属于研究起草、成熟时安排审议的项目，由监察部负责研究起草工作。1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅便印发《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，但由于该规定在申报对象、内容、程序及监督检查和责任追究等方面不够完善。1999年，监察部又向国务院上报了《国家公职人员财产申报法》的立法项目，建议列入九届全国人大立法规划，但因时机不够成熟等种种原因未被列入。

　　尽管原因与上次的答复基本相同，但监察部对议案未能采纳还是列出了四条主要理由。甚至在正式答复前还让承办人给韩德云打来电话，口头上解释原因，最后征求韩的意见，“你看这样答复能否满意？”

　　新的忧虑

　　2008年的全国“两会”上，韩德云再次当选人大代表。

　　前几年的呼吁没有奏效，韩德云又一次提出相同的议案。他希望能用持久的努力，让财产申报法进入新一届人大的立法规划。

　　更为重要的是，新一届人大提出，到2010年，要基本形成有中国特色的社会主义法律体系——这对普通公众而言相对抽象，但法律出身的韩德云却更加担心财产申报法的命运。

　　“基本形成法律体系就意味着国家层面的大法将基本完备。”韩德云说，作为行政法体系中非常重要的法律，如果近两年内财产申报法不能进入立法规划，就有可能被彻底边缘化。

　　根据其他现代化国家的经验，当人均GDP达到3000美元的时候，恰好是腐败的高峰期。“中国经过三十年改革开放，人均GDP已从800美元达到3000美元，建设一个廉洁政府的要求更高了。”韩德云说，从2008年起，他收到各类腐败问题的投拆信多达数百封。

　　自去年全国“两会”之后，不断有记者采访他，他也经常被邀请去一些媒体做访谈，由此认识了一批学者，这些都给他今年议案的突破带来直接动力。

　　2008年下半年，监察部再次给韩德云寄去了一份书面答复，“但内容与2007年差不多，理由也大致相同”。

　　2009年全国“两会”，韩德云除了带来《关于建立公务员财产申报法》的议案外，还准备了一份6000多字的“法律草案”，在他看来，这样的做法可以引起更多公众的注意，推动这项制度的出台。

　　实际上，早在“两会“之前，新疆阿勒泰地区的试点和总理温家宝与网友的在线交流，便把这一话题推上了前台，同时也让公众参与的热情空前高涨。

　　2月28日温家宝总理与数十万网友在线聊天，在回答网友关于官员财产何时见阳光的提问时称“这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去，使它收到真正效果。我们正在积极准备这项工作”。

　　“总理的表态透露了两个信息，一个是要这个制度，第二个是时间表。”韩德云告诉《中国新闻周刊》，他所在的重庆代表团今年的议案建议有两百多份，讨论的主题大多是保增长保就业等经济热点，甚至在小组会上他都没有机会就财产申报法进行发言，但在会下，媒体关注却出奇的高。

　　从3月2日下午直到3月13日，韩德云已接受了几十次采访，光记者的名片就收了五十多张，“这还不算去年参加两会就认识的媒体记者”。

　　早在两会之前，韩要提议案的消息便不胫而走，重庆一家报纸甚至提前将他的“草案”登了出来。那个时候离开会还有两个多星期。

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　　需要更多民间推力

　　先是有温总理的表态，紧接着又有了中纪委副书记何勇的“正面回应”。一系列事实表明：来自民间的声音正越来越影响着官员财产申报立法的进程。

　　3月14日下午，自称“民意代表”的韩德云接受了《中国新闻周刊》的专访。

　　中国新闻周刊：你说“草案”也曾吸收新疆阿勒泰的经验？

　　韩德云：实际上我一直在关注阿勒泰的试点，但是研究过后，感觉到全国性的立法更要抓紧。从这个角度讲，阿勒泰的做法给我们“草案”提供了最初的样本。

　　中国新闻周刊：阿勒泰的改革是一个什么样途径？

　　韩德云：是一种自下而上的试点推动模式，这种改革途径是前三十年中国改革的主要模式，基本上是成功的，很多问题能够因此突破。但今天的改革已面临重要的转折，越到深水区，往往改革牵一发而动全身，必须在几个点上同时松动才能平衡利益，这种情况下再用自下而上的突破往往会失败，甚至产生误导。

　　中国新闻周刊：误导在哪里？

　　韩德云：主要是失败以后对决策层产生的负面信息，有些问题不是不能改，是因为途径选择错了，依赖从下而上的途径不一定能改得了，这样的后果容易让人产生不能改的错觉，这是它最危险的部分。

　　中国新闻周刊：可能会失败的原因是什么？

　　韩德云：一个是阻力大，另一个是合法性不够。阿勒泰的改革主要靠地区纪委、监察局和预防腐败办来推动，它依据的是地方性文件，是一种强制性制度。然而公务员法并没有要求官员财产公开，即使中办国办的文件有要求，也没有要求各地制定具体的细则，说到底是没有授权，即合法性有问题。缺乏合法性反过来就会影响它的长期性和强制性，而且容易受人走政息的影响。现在是阿勒泰地区、自治区纪委支持，如果过段时间换了一个书记会不会被另一个文件所取代了？那岂不是和一千多干部开了一个玩笑？

　　中国新闻周刊：既然你认为地方试点不是最佳途径，那试点的意义何在？

　　韩德云：化冰之举可以引领我们进入一片温暖的海洋。在改革的途径选择还比较模糊的时候，阿勒泰的改革挑开了一层面纱，这就是一个勇气。途径错了，但是内容是对的，而且途径也是对于全国而言的。从另外一个角度看，它释放了一个强烈信号：即不仅是公众的呼声，也是基层的改革愿望，如果这样的基层越多，越能促使中央作出政治决断，加快全国性立法。

　　中国新闻周刊：高层已对你及公众的呼吁作出回应，认为进一步推动立法阻力在哪里，还需要哪些推力？

　　韩德云：技术层面应该不成问题，主要是如何让既得利益者主动“放下”手中的权力和利益。官员阻力大是因为官员从属于不同部门，对公共资源的占有和支配不一样，因此关健是要一视同仁，马列主义的电筒不能只照别人不照自己，实际上就是一个公平的问题。当然来自民间的推力也不可或缺，中国今天的规则制定和遵守已经成为一个公众参与的过程，人大代表只是其中的一个方式，应该带动更多公众参与，哪怕中途有妥协，有失败，但最终会选择正确的方向。 ★