《瞭望》文章：收入分配改革的关注点

通过制度建设，使改革发展成果更多体现到改善民生上，是深化收入分配改革的核心

　　国务院常务会议近日审议并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》。据悉，意见中提出了加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》，这将成为今年体制改革的重要看点之一。

　　与此同时，4月份中国经济运行的主要数据冷热不均，尽管一些数据表明中国经济表现好于预期，但仍面临严重挑战，经济复苏的过程可能要比预期中的更长。作为夯实内需增长长期基础、增强经济发展后劲的重要举措，酝酿中的收入分配改革已成为社会各方面关注的焦点。

　　采访中，相关权威人士向《瞭望》新闻周刊透露，在持续困扰我国的体制痼疾中，收入分配问题始终位列其间。早在2006年，有关收入分配制度改革的方案已初步拟定，并一度进入征求意见阶段，在前两年体制改革的意见中均有涉及，但因制度设计难度大、利益调整阻力大等原因，这一改革方案迟迟未出台。

　　“历经两年多的反复论证和修改，收入分配总体改革方案已基本成型，预计今年内有望出台。”该人士向本刊记者揭示了新背景下的改革深意，选择在此时启动收入分配改革，是为了通过收入分配调整真正启动内需和消费，尤其解决中低收入者消费不足的问题，为中国的经济增长注入持续动力。

加强初次分配调整

　　居民消费率过低一直是困扰我国国民经济发展不协调的主要因素之一，直接造成了内需不足的发展“短板”，此次金融危机中体现尤深。

　　“中国实际上有很强的内需，只是在内需的身上还带着枷锁”，采访中，研究者将造成目前居民消费率过低的症结指向收入分配机制。“政府拿钱投资，居民拿钱消费，现在政府有钱而百姓没钱，因此国内消费不足，经济外向依赖程度过高。”中央党校教授周天勇告诉《瞭望》新闻周刊。

　　“分配的问题也是发展中的问题，分配问题解决不好，发展问题就不可能解决好。”在国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇看来，分配与经济增长之间应形成良性互动，合理的分配能够成为经济长期增长的最根本的动力，而不合理的分配最终会因消费能力的不足而使发展动力衰减。

　　城乡、地区和个人之间收入差距不断拉大，也制约了广大中低收入者购买力的提高。从中国的现实情况来看，周天勇分析说，“社会的发展成果应由社会成员共享。但目前老百姓富裕的速度较慢，居民收入增长并未与财政收入的增速同步。”城乡居民收入增长速度滞后于经济增长速度，是制约居民消费增长的关键原因之一。

　　“最主要的问题出在初次分配上”，国家发改委宏观经济研究院教授常修泽告诉《瞭望》新闻周刊，在国民收入初次分配领域，十多年来，劳动者报酬的比重呈下降趋势，职工工资占GDP的比重，由最高时1980年的17%不断下降到2007年的11%。

　　据常修泽调研发现，在初次分配过程中存在“利润蚕食工资”的倾向，表现为劳动者的报酬标准偏低，并缺乏工资的支付保障机制(特别是农民工)和正常增长机制。从中国与发达国家小时工资水平比较看，中国大约是0.2美元左右，欧美发达国家大体上是25～30美元。这一方面反映了中国“劳动力成本低廉”的优势，但另一方面，也有劳动力价格低估和扭曲的问题。

　　社科院金融所中国经济评价中心主任刘煜辉对本刊记者分析说，初次分配奠定了国民收入分配的基本格局，而其取决于经济的发展模式和路径，“我国的经济政府主导性比较强，这导致我国经济成为投资型、出口型经济，造成整个经济重化工和资本密集型产业的特征比较强，其吸纳的就业人员较少，而这就使初次分配更多地偏向于资本、偏向于政府，而非劳动报酬和居民储蓄所占份额越来越萎缩”。

　　他用数字解读说，1997年～2007年，劳动报酬占GDP的比重从53.4%降至39.74%；资本收入占比持续上升，企业营业盈余占GDP的比重从21.23%升至31.29%；政府预算内财政收入占GDP比重从10.95%升至20.57%，若加上预算外收入、政府土地出让收入以及中央和地方国企每年的未分配利润，政府的大预算收入几乎占到了国民收入的30%。

　　据权威相关人士透露，目前的改革方案将对初次分配政策进行重点考虑。

改变再分配向政府企业倾斜局面

　　而在再分配领域，居民收入分配的比重同样是下降的，政府和企业所得的比重是上升的。常修泽分析，1992年居民收入占GDP的比重为68.8%，2007年只有52.3%，16年下降16个百分点，平均每年下降1个百分点；与此同时，政府和企业收入上升16个百分点。

　　“政府收入上升是部分税率偏高和地方政府卖地收入增长过快所致，企业收入上升与垄断性行业的垄断利润有关，”在他看来，需逐步改变目前国民收入分配过程中“向政府倾斜”、“向垄断企业倾斜”的倾向。

　　“分配关系本质上和生产关系是统一的，收入分配结构存在的深层次问题，毫无疑问要到生产关系领域去寻找。”杨宜勇认为，否则就会陷入头疼医头、脚疼医脚的泥潭。

　　从深层次原因来看，周天勇分析，原因有三：

　　一是，在发展战略上，资本密集型、技术密集型的大企业发展太快，虽然其创造的财富较多，但容纳的劳动力较少，技术代替了劳动，这使劳动参与财富分配的比例下降。而吸纳较多劳动力的中小企业则发展滞后。

　　二是，从产业结构来看，工业占比太大，现在三大产业的分配比例是“1:5:4”，而三产中的就业结构是“40:28:32”，产出结构是“11:49:40”，也就是说，农业中40%的劳动力只创造了11%的国民生产总值，收入分配也相应较低。而工业的情况就不一样了，28%的劳动力创造出49%的财富，大部分财富都交给国家了。

　　另一方面，我国的服务业发展滞后，按照国际规律，一般一国人均GDP达到3000美元，服务业的比重可达60%，即可创造60%的生产总值，容纳60%的就业率，但我们的差距仍然明显。工业的发展主要是靠资本，服务业则是靠劳动力，服务业占比过低导致劳动力收入分配所占比重低。

　　三是，国民经济的税费负担过重。我们的税费全部加起来负担率约为31%。尽管这些年，费有所减少但税一直在增加。2007年国民生产总值25万亿元，而政府全部收入为9万亿元，占36.8%。这一负担比例在世界上居第三位，明显过重。

　　因此，改变再分配中居民收入分配比重下降的趋势，是下一步收入分配改革的另一个重点。

着力提高中低收入者收入

　　“十七大以来，政府高度重视调整收入分配结构，强调初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平，重在建立合理有序的收入分配格局。”杨宜勇认为，调整收入分配结构关键看两个比重：一是初次分配中劳动报酬的比重，二是国民收入分配中居民收入分配的比重。

　　综合多位受访研究者的意见，这意味着对国民收入分配结构要进行大的调整。在初次分配中要适当提高劳动报酬的比重，改变目前的初次分配资本所得偏多、劳动所得偏少的局面；在再分配中，要提高居民收入的比重，降低国家和企业收入的比重。而扩大中等收入者比重被多位研究者认为，是规范初次分配领域秩序的主要途径。

　　其实，自党的十六大以来，中央就已强调着重提高中低收入者的收入，扩大中等收入者的比重，逐步形成两头小、中间大的“橄榄型”收入分配结构。改革开放后逐渐形成的“金字塔型”收入分配结构带来的收入差距过大，使社会的许多矛盾都从分配领域反映出来。而中等收入者被认为是维护社会稳定的重要力量。

　　按照统计局的定义，家庭年收入6万元到20万元是中等收入者，而国家发改委宏观经济研究院“扩大中等收入者比重的战略研究”课题则确定“家庭年收入5.37万～16万元、个人年收入3.4万～10万元”为中等收入者的标准。按照这一标准衡量，目前的中等收入者占全国总人口的7%左右。

　　要使收入分配结构能够由“金字塔型”调整为“橄榄型”，目前面临的困难仍然较多。人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南告诉《瞭望》新闻周刊，目前我国收入分配领域仍存在不少问题，主要表现在分配秩序混乱和分配关系不合理两方面。

　　其一，分配秩序混乱。在初次分配领域，表现为：部分用人单位拖欠、克扣劳动者工资、同工不同酬现象严重、特殊情况工资支付混乱、部分用人单位制度外收入多、一些要素市场收入分配失范、非法收入占有一定比重等六个方面；在再分配领域，表现为：社会保障不足且在某些方面不够公平、偷税漏税等问题严重、第三次分配无序等三个方面。

　　其二，分配关系不合理。这可以概括为“两降四大几不顺，四低一慢两并存”，即居民收入、劳动报酬比重两降低，城乡之间、行业之间、地区之间、群体之间四方面收入差距偏大，不同层级组织和部分地方行政机关事业单位与企业几方面分配关系不顺；农民和劳动密集型企业职工、私营企业职工和生产一线员工四类人员收入低，普通职工工资增长速度偏慢；不少低端岗位人员工资偏低和某些低端岗位工资不低、部分高端岗位工资偏高与少数高端岗位工资不高两并存。

　　国家发改委宏观经济研究院收入分配与消费研究室主任陈新年认为，扩大中等收入者比重，再分配只是辅助手段，其作用是缩小收入差距，解决中等收入者的后顾之忧，使低收入者生活有一个基本保障。

　　而“扩中”的主要途径仍是“规范初次分配领域的秩序”，即创造平等致富的法制环境，逐步消除少部分人靠不正当手段暴富的机会；国有单位的通病是“平均主义”，所以要建立健全国有单位收入分配的激励机制，“公有制内部反对平均化，完善市场经济体制”，强调把按劳分配和按要素分配结合起来；在非国有单位，收入分配方面存在的问题是“利润侵蚀工资”，所以在非国有单位要实行最低工资保障制度。

　　常修泽认为，“改革关键在于扫除体制障碍，创造平等致富的法制环境，才能使更多的人有平等的机会进入中等收入者队伍。”受访专家还提醒，扩大中等收入者，就不能忽视城乡收入差距，要把7.5亿农民包括在内，统筹考虑。

　　而此轮经济调整中的产业结构升级也给“扩中”带来了机遇。从国外的经验来看，像印度、新加坡等国，通过产业结构升级扩大了技术与管理阶层，薪资水平得到提高，从而产生了一个庞大的中等收入阶层。我国实施的产业升级若能引起职业结构变动，使技术与管理阶层扩大，这对扩大中等收入者群体将是非常有益的。

　　而加大中小企业的发展力度，也被多位研究者视为培育中等收入者群体的重要一环。周天勇认为，“鼓励创业、发展中小企业，让老百姓充分就业并参与财富的分配，劳动只有创造出财富才可能分配到财富。”

　　苏海南还提醒说，在产业升级过程中，应加大政策的引导作用，并还需考虑到对劳动力的吸纳，“加强教育培训，为更多的劳动者提供成为中等收入者的机会和能力。”

以制度力促国强民富

　　收入分配问题直接关系着经济社会发展的成果能否为人民共享，关系着整个社会基础的稳定。“以2008年底为界限，中国新阶段的第二个30年已悄然到来，中国将进行包括经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态环境制度改革在内的‘五环一体’的改革，环环相扣，融为一体。”常修泽分析，未来的收入分配改革将不再单兵突进，而应从经济、政治、社会多个领域着眼。而中长期的方向来看，周天勇认为最为关键的仍是加快推进产业结构调整。

　　从经济领域来看，刘煜辉分析，短期来看，收入分配改革可对存量财富进行调整再分配，“但这其中涉及到各个利益阶层，既复杂又敏感，是要真正动某些利益阶层口袋里的蛋糕的改革，难度较大。”

　　刘煜辉建议，要提高劳动所得占国民收入初次分配的比重，必须从根本上改变资源配置的方向，最好良方是资源向私人资本和中小企业倾斜。同时，要支持其向先进制造业和现代服务业转型，延伸现代制造业的价值链，向上做原材料采购，做研发设计，向下做物流、做销售网络，做品牌和商誉、做零售就能够创造出吸收大量就业的现代服务业。

　　苏海南则提出要进一步健全收入分配法律法规。首先，提高收入分配法规政策的层次，逐步健全收入分配法律体系。逐步将现行收入分配规章政策上升到法律的层次，同时，将初次分配领域中的资源配置制度、薪酬分配制度、农村分配制度以及收入分配调控制度法制化，均纳入收入分配法律体系，使之具有系统性。其次，按缓急轻重抓重点立法。加快健全完善工资分配法律法规，进一步规范工资分配行为，预防和有力打击拖欠和克扣工资行为。再次，进一步健全收入分配调控法律法规。主要是进一步完善个人所得税法，健全打击非法收入的法律法规并增强处罚力度。

　　“收入分配中存在的问题，暴露了当前人民群众对于公共产品和公共服务需求的迅速上升与政府供给不足且配置失衡，形成一个突出的矛盾。”常修泽认为，在这种情况下，必须加强公共服务，逐步实现基本公共服务均等化。最突出的是解决教育、医疗卫生，以及社会保障等方面存在的问题。这是寻求市场化改革与社会公平“双线”之间“均衡”的关节点。

　　“在国富与民生的关系方面，应通过制度建设，使经济发展成果更多体现到改善民生上，为人的发展创造良好的社会条件。这方面的重点是深化收入分配制度和建立社会保障制度，这是与人的发展关系最直接、最现实的一个领域。”常修泽告诉本刊记者。(文/《瞭望》新闻周刊记者袁元王仁贵实习生胡钟予)