实行民主改革，既是西藏各族人民的共同愿望，也是西藏社会进步和发展的必然趋势，《十七条协议》明确规定在西藏地区要进行民主改革。西藏民主改革的范围则涉及“政治、经济、文化、宗教等项固有制度的改革以及风俗习惯的改革”。

　　西藏和平解放时，中共中央考虑到西藏的实际情况，《十七条协议》规定：“西藏地方政府应自动进行改革，人民提出改革要求时，得采取与西藏领导人员协商的方法解决之”。1956年9月4日，中共中央正式发出《关于西藏民主改革问题的指示》，指出：“西藏地区的民主改革，必须是和平改革”，“西藏的民主改革，必须在充分做好准备工作，上层真正愿意改革的时候再去改，并且在改革中要坚决做到少出乱子和不出乱子，否则宁可暂缓进行，而不要勉强进行。”同时，中央作出西藏六年内不实行民主改革的方针。

　　然而，西藏地方政府和上层反动集团，在帝国主义和敌视中国的外国反动势力的唆使和支持下，采取阳奉阴违的手段。他们一面对中央虚与应付，表示拥护中央的决定，一面暗中与国外反华势力相勾结，加紧策划分裂祖国的活动，在西藏各地不时挑起局部武装叛乱，并加强其内部的统治和控制，极力巩固其罪恶的农奴制度。到1958年前后，西藏的局部叛乱逐步升级，严重威胁到西藏各族人民和党政机关工作人员的生产、生活和生命安全。对此，中央指示西藏工委和驻藏人民解放军一再采取克制和忍让态度，并寄希望于西藏地方政府担负起平息事态、制止叛乱的责任。但是，西藏地方政府及上层反动集团却反其道而行之，由暗中支持武装叛乱逐步演变为公开支持并亲自组织武装叛乱。