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ZJOL/1.24.96

专家称现行住房体制必须改革 应鼓励小产权房

  土地招拍挂和土地财政是推动房价上涨的罪魁祸首

  经济参考报:房价后面的关系和问题这样复杂,您认为,稳定和降低房价,能让大多数居民能买得起房,最主要的努力方向是哪里?

  周天勇:我认为,中国房价“一放就猛涨,一控就冷”的深层次原因,除了土地供应不适应城市化的需要外,特别重要的原因是体制不顺,包括目前土地招拍挂、地方政府卖地和房屋持有成本太低等等。体制不顺要靠改革来解决。

  经济参考报:众所周知,土地招拍挂竞价出让,是我国从协议划拨土地到土地市场化分配的一项重大改革,您为什么说它是导致房价上涨的第一个深层次原因呢?

  周天勇:当然,将土地划拨和协议出让改革为土地招拍挂出让,这在土地资源的分配上是一个大进步。但是,市场结构的改善是一个非常复杂的问题。从经济学方面看,市场结构基本的构成是供给与需求,基本类型有垄断与竞争,但是细分起来,它有供给竞争与需求竞争型、供给垄断和需求竞争型、供给竞争与需求垄断型、供给垄断和需求垄断型四类。实际上我们现在的土地招拍挂是供给方政府高度寡头垄断、需求方房地产商充分竞争的市场。

  这种高度寡头垄断的土地买卖市场,还有它自己的一些特点:1、要出让的土地,挂是不连续挂的,是间断性的,有的在某家报纸上只刊登一天,许多购买者不知道;2、可能挂和拍之间时间很短,导致即使知道的购买者,也来不及了解有关土地的信息,信息不透明,不对称;3、土地出让在县、市、省、全国之间没有联网,没有形成一个市场体系;4、一些地区在土地招挂拍方面,免不了内部交易。加上地方政府财政多收的利益驱动,这种招拍挂体制,实际上已经沦为了地方政府高价卖地的一种非常顺手的操作机制。从今年土地招拍挂价格暴涨和房价上涨的情况来看,招拍挂体制已经成了房价上升的一个深层次的重要推动原因。

  经济参考报:这样复杂,那么,地方政府财政在土地和房产方面有哪些利益呢?土地几十年出让的体制有什么问题,与房价有什么关系?

  周天勇:政府卖地是有利益驱动的。目前,财政正规渠道中央拿走太多,地方收入主要是卖地和收费罚款,2007年的财政,许多地方政府的收费罚款的部分占到30%多,地方政府卖地加上土地几项税的收入占整个总收入的40.7%,房屋成本中政府税费在40%-50%。地方政府搞建设要花钱,养人要花钱,搞公共服务要花钱。因此,它需要有来更多钱的道。卖地收益最大化,必定成为其政策和行为的取向。

  我们买房时价格较高的一个重要成因,是将几十年的土地出让金,一年收上来,摊入房价,支出方面也是一年花掉。其实,仔细想一下,这是一种吃子孙饭的不可持续的财政体制。一个城市,规划面积为30平方公里,王书记一任5年卖掉15平方公里,李书记一任5年卖掉15平方公里,出让期为70年,后60年就无地可卖了,也就是说前两任书记、市长把后12任书记、市长的地全部卖光了。

  应当鼓励在大村庄、小集镇、小城镇搞多层的小产权房

  经济参考报:小产权房是社会关注的一个焦点问题,您曾经说过,小产权房是合法的,大产权房是违法的,您能解释一下吗?

  周天勇:从我们的宪法大法来看,规定只有公益性建设项目,才能强制征用集体土地;反之,也就是说,住宅、企业等等,是非公益性项目,是不能征用集体土地的。从这个意义上讲,目前实施的土地法,违背大法。而集体土地,只要符合规划,直接进入住宅等建设市场,不违背宪法的规定。我说的小产权房合法,大产权房违法,是从这个意义上讲的。

  现在的几难问题是,如果鼓励城镇居民到农村大量地购买容积率较低的院落等,确也存在日后土地复垦、转为建设用地时,补偿成本提高的问题。但如果不让农村居民卖出其宅基地,如果他在城镇中有房了,或者在城镇中工作,他的宅基地又不能变现,不能形成对城镇住宅的全部或者部分购买能力,导致两栖居住,土地资源的浪费更大。

  因此,我认为,可能要限制一些基本农田区域中的宅基地被城镇居民购买,以防止复垦时,成本太高。对于基本农田中的宅地,如果农民在城镇中有房了,或者想购买房,政府财政应当有一笔国土整理的基金,予以收购,复垦为耕地。而政策上应当允许符合规划的集体建设用地,不再经过征用,直接进入土地建设市场,在一些人口集中的大村子、小集镇、小城镇、城市郊区,允许建设多层的所谓的小产权房,以利于村庄的整理,腾出更多的土地来。

  小产权房的重要作用是,有了一个重要的低一个层次的供应市场,对目前的大产权房的房价上涨形成抑制。

  开征房产税是抑制住宅投资和投机推动涨价的唯一手段

  经济参考报:温家宝总理前几天在上海、江苏考察时说,要抑制投机性购房,促进房地产业健康发展。在您看来,抑制投机性购房有哪些手段呢?

  周天勇:购买住宅无非有两种需求,一种是自己住,一种是当做资产投资赚取利益,后一种需求,当然希望房价越涨越好,如果一套房子从每平方米三千元涨到两万元,那投资者将非常兴奋。这是资产性需求。从经济学上讲,资产的持有成本高低与投资与投机的活跃性是高度相关的。中国目前的房屋持有成本几乎为零,不收房产税,有的如果不住,物业费、水电等等费都不交。中国许多城市中的住宅小区,晚上黑灯率很高,入住率有的只有30%。中国城乡居民,如果都有两套以上的房屋,甚至四五套房屋,住宅用地将翻番,还需要3到4亿亩耕地。虽然房屋投机使投资者的财富增加,但是,从中国人多地少、粮食还不安全的国情来看,房子的闲置,实际是土地资源的极大浪费。抑制房屋投机和投资,其方法是提高房产的持有成本和风险,开征房产税。房产税对投机需求抑制非常大。房屋是不是闲置,美国和澳大利亚就不一样,澳大利亚是不征房产税的,晚上住宅黑灯比例非常高。美国人口那么少,土地资源那么多,但是有两套房子的人非常少,因为要征税,各州1.2%到2%不等。一套50万美元的住宅,一年要交1万美元的税,房屋的持有成本很高。

  严格控制村庄用地适当放宽城市建设用地

  经济参考报:您提出,控制土地浪费的重点应当是农村,而不是城市,这怎么理解?

  周天勇:因为如果对城市建设用地,特别是城市住宅用地控制太严格,地价上涨,导致房价肯定会上涨。我提出一个观点,我们控制建设用地也要城乡统筹。我们过去控制建设用地,总是紧盯着城市用地。实际上我今年搞了一个研究报告,发现1978年的农村村庄用地只有7000多万亩,2007年达到了27000多万亩,村庄用地扩大2亿亩,而农村人口却净减少了6000多万人。城市建成区,改革开放初为2600多万亩,2007年为7600万亩左右,30年来城市建设用地扩大了5000多万亩,却转移和增加了4.1亿人口。哪个合算?应当把房价降低下来,让更多的农村人口进入城市。一些农村衰落了,复垦成耕地,严格控制农村宅地的供应,多拿出一些土地进行城市建设,并且在城市中发展小企业和服务业,转移农民,这是多好的办法。到最后,算总账,还能多出土地来。

  住房状况不善会给未来造成社会问题

  经济参考报:房屋土地不仅仅是经济问题,它在很大程度上还是个社会问题,有时它的社会属性还重于经济属性。我看到您提出,土地、房价与中国的城市化道路有关,如果不能理顺,可能造成非常严重的社会后果,能不能具体谈谈。

  周天勇:各国有各国的城市化道路,城市化就是农村人口不断地向城市转移,最后,城市人口的比例不断地上升,变成一个城市人口在75%以上的工业化国家。

  城市化的过程,有许多因素,比如要进得来、有工作、留得下。国内许多学者提出限制我们城市化的主要是户籍制度。这是一个因素。我认为,临时居住证制度和可以在城镇中务工的制度,很大程度上解决了农民进得来和有业可就的障碍,妨碍城市化水平提高的主要因素实际上是留不下。主要是居住成本太高!城里人都买不起房,何况进城的一般农民。

  现在我担心的是,中国10年后,20年后,30年后,城市化会是一个什么样呢?目前,城市中房价与两个农民工的收入比,已经达到了30,房价还在继续上升,居住成本太高,农民根本不可能买房留在城市中。而如果2030年城市化水平达到70%,将有4亿人口要城市化,还有目前城市中的流动人口2亿,他们能留在城市中吗?

  工棚式居住、城郊农民家中简陋式居住、集体宿舍特别拥挤式居住,是中国进城农民的居住方式;人口在城乡之间剧烈流动;夫妻分离、上下代分离,家庭不能团圆;青壮年到城市贡献,老年回农村,农村老龄化速度要远比城市快。而且,城市中形成有房食利和租赁交租的两个阶层,形成两极分化。是家庭团圆的社会稳定,还是妻离子散、单身在外的社会稳定?是人口在一地稳定居住的社会稳定,还是人口在城乡之间、区域之间剧烈流动的社会稳定?是老年人口均匀地分布在城乡,与下一代离得较近的社会稳定,还是老人和下一代人天各一方的社会稳定?是城市中大家都有房的社会稳定,还是一少部分人有房出租食利,而大部分人打工交租,形成社会巨大心理反差和失衡的社会稳定?

  必须用改革的办法来解决难题把房价稳定和降下来

  经济参考报:看来中国的这种土地制度和房屋体制,确实已经到了不改革不行的地步了。您认为,应当如何调整和改革?

  周天勇:我认为,首先,思路上要进行调整,即粮食安全和城乡居民的住房安全同样重要。土地资源要在吃饭和居住方面合理进行分配。要严格限制农村宅基地的供应,适当扩大城市住宅用地的供应。每年的城市化需要的住宅要合理地预测,农民工是多少,城市人口需要多少,转移进来人的需要多少,国土资源部每年需要供应住宅用地多少。住宅用地应当分类按比例下放到地方,从上到下严格规定不能挪作他用,以防止住宅供应土地少而导致房价上涨。

  要鼓励小自然村并到大村子和小城镇,鼓励宅地复垦,老百姓把宅基地让出来变成耕地,中央财政或者是地方财政应当拿钱给他补,鼓励把它变为耕地;一部分腾出来的宅基地,可以搞建设用。

  其次要推进改革,思路为:一是把政府寡头垄断的土地招拍挂供应市场,改革为信息对称和供给方也充分竞争的市场;二是把政府土地招拍挂,一次性将土地和房屋几十年的收入收上来,改变为长期可持续的收入;三是把建设中分散繁多的有关房屋税费,改革为购买后简单的两三种房产税,改购买时收大部分税费,为住了以后再收,而土地交易政府收取增值税。这样的好处是:1、把地方政府吃子孙饭和不可持续的收入流程,改革为稳定和持续的收入流程;2、对收入少而需要买房的,降低了成本,对于收入多且有了财产的,政府用税收来调节,缩小贫富差别。

  解决土地市场结构问题的经济学思路为:形成竞争性的土地供给市场、竞争性的土地需求市场,抑制土地的价格,供需信息对称和对接,网上撮合形成均衡价格。具体改革措施为:需要国土资源部门出台条例,或者立法制定限制地方政府囤地的条款;在符合建设规划的前提下,集体土地、城镇国有土地,不论什么类型,全部自由地进入市场;能供应的土地,经常性地在市场挂牌;形成县、中心地区、省甚至全国性的交易市场,要联网,形成网络层级性的市场,网络交易,属地管辖;改善土地需求市场的结构,经常性地网上挂出需求信息,对大面积购买土地有囤积目的的开发商进行限制。

  而从地方政府有关房地的财政收入渠道看,需要有这样的理顺:一是废除目前的土地招租,将几十年收入一次性收上来的体制,改革为对交易的土地,不论何种所有制,不论谁在使用,不论在谁手中,在交易中收取交易增值税,土地交易增值部分,国家、集体、企业、使用者之间合理分配。二是按照房屋市场价格征收房产税,对于城镇房改房、已经含有土地出让金的房,前者明确产权,按照市场价征税,后者按照出让金多少,逐年先征后抵扣返还出让金部分;对于超过一定规定面积的,进行累进征税;别墅可以按照所处区位的不同,如在平整的地区或山坡上等等,除了征收一般和累进的房产税外,还应当征收不同程度的土地使用税;对于一些特殊的领域和不同体制内的情况,可实行老人老办法、新人新办法的政策,进行过渡。三是进行房屋普查登记,税务部门建立房屋评估机构,为开征房产税做好基础工作,并且清理土地和房屋建设中的各种税费,合并简化地方政府的房地收入。

  土地交易增值税、房产税、别墅土地使用税,都应当作为县市级政府的地方税收,全部留给市县级政府使用,中央和省级政府不进行集中和分成。

  我认为,晚改不如早改,改革越拖越难,应当考虑社会大多数人的利益,考虑国家和民族长期的利益,避免因居住和房价问题而引起社会动荡,应当实现人民的乐业和安居,实现中国人的住房梦。

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