再问高温立法：是权益保护也是人文关怀

　　主编：庄严 编导：王星灿 刘莹 丁高波 摄像：李培 李慧 徐胜 毛云李

　　眼下正是一年里最热的三伏天，中央气象台在连续发出强降雨预警信号的同时，今天还继续发布了全国高温蓝色预警，不少地方的气温实况都超过了38摄氏度。天气越来越热，再次让高温下的劳动保护成为人们关注的焦点。今天我们就先来看看在火炉武汉发生的一起中暑事件。

　　他叫林金桥，是湖北省罗田县胜利镇林家村的一名农民，两周前因为中暑，他昏迷了十个小时，差点丢了命。我们见到他的时候，他的身体仍然没有恢复，大多数时候只有这样呆呆地坐着。

　　记者：你当时晕过去了吗？

　　这场大病后，林金桥几乎无法再与人交流。

　　林金桥弟媳 鄂爱枝

　　鄂爱枝：他从6点钟上班，到12点下班，1点半上班，到6点下的班，这个时间，可能在4、5点这样出的事情嘛。

　　家人告诉我们，7月3号下午，武汉市的气温超过了35摄氏度，林金桥当时正在一个建筑工地上筛沙，突然中暑休克，被工友送进了医院。

　　解放军武汉总医院急诊重症监护主任医师 唐志忠

　　唐志忠：来的时候病人昏迷的抽搐，大小便失禁，体温高达42度，42度，我们来了进行紧急的抢救紧急降温，

　　医院经过长达10个小时的全力抢救，把林金桥从死亡线上拉了回来。由于这次重症中暑，林金桥休克了很长时间，肾脏等脏器受到严重损伤，医生要求必须住院治疗。可是醒来后，林金桥却坚决地要求出院。

　　解放军武汉总医院急诊重症监护主任医师 唐志忠

　　唐志忠：两天治疗以后，这个病人就花了接近两万块钱了，病人的钱全都用完了，病人后期康复治疗还有个过程这样的，应该还有个过程，3、5天的过程至少这样的，病人家属强烈要求出院。

　　林金桥当时身无分文，半个月前，他刚从老家来武汉市的一个建筑工地打工，这次住院花的2万块钱，是一起打工的老乡帮他垫付的。尽管医院给他减免了部分治疗费用，但是四天后，林金桥却怎么也不肯再继续住院，坚持回到了乡下老家。

　　鄂爱枝：他就是天天吵他要出院，他说我在这里住不起的，我真的我住不起，我没有那么多，经济上很有困难，住不下去了。

　　因为身体还没有恢复，林金桥还不能下地干活，。我们看到，林金桥家的房子是村里最破的一栋房子，空荡荡的客厅只有两张桌子和几把椅子。家人说，外出打工之前，他们一家的生活就靠种地，一年的收入只有2000多块钱。四年前，林金桥的弟弟外出打工，在一次意外中受了重伤，家里一下背上十几万的外债。林金桥为了替弟弟还清借款，执意到工地上干活挣钱。

　　鄂爱枝：去年到今年没有拿多少钱回来，大概一万多块钱，我家里还不止用一万多块钱。

　　旧账还没有还清，这次林金桥意外中暑，又花去了两万块钱，本已负债累累的一家人不知道该怎么还这笔钱。

　　鄂爱枝：大老板没有出，没有管，是小老板直接出的，也是不知道还会不会从我老公手里工资上去扣，但是我还不清楚。

　　进入七月份，高温中暑引发了多起伤亡事故，7月6日，河南开封市一名环卫工人在工作中中暑死亡。山东青岛一名在建筑工人在烈日下长时间作业，导致中暑休克伤及脏器。7月7日，跟林金桥在同一座城市打工的一名建筑工中暑死亡。

　　解放军武汉总医院急诊重症监护主任医师 唐志忠

　　唐志忠：病人刚来了以后是深昏迷，全身黄，就是黄疸，瞳孔光反应差，就是肝功能、肾功能、心功能都受到严重的损害，虽然我们进行了积极的治疗，护肝了，护脑等等维持整个循环，但用了一些很高级的治疗，但病人因为主要是最后是肺出血而死亡。

　　医生告诉记者，在高温季节,建筑工人、环卫工人等多为露天作业,气温高,阳光辐射时间长,加上劳动强度大,如果不采取防暑降温措施,很有可能发生重度中暑，导致伤亡。

　　唐志忠：都是因为在野外和露天作业引发的中暑，主要是不科学施工等等一些引起的。

　　重度中暑死亡特别高，特别我们早期的抢救不及时死亡就会更高，可以达到8、90%。

　　农民工林金桥意外中暑，不仅身体受到严重损害，还欠下了两万多元债务。实际上，早在2004年，中暑就已经被列入了国家法定职业病，今年全国总工会也再次重申中暑属于工伤。无论是职业病还是工伤，照理说，像林金桥这种工作中中暑的情况都可以获得一定补偿或者赔偿。可是，他为什么却一分钱都没从工地拿到呢？

　　记者首先找到了林金桥打工的这个工地，但是建筑方拒绝了我们的采访。经多方查找，记者找到了一位负责人的电话。但当记者在电话中说明来意，对方很快挂断了电话。

　　早在2004年，劳动与社会保障部、卫生部联合印发的职业病目录当中，中暑被收录为因物理因素所致的职业病，一旦有职工在工作期间中暑，且被职业病防治部门认定为职业中暑，则应按照职业病防治法和工伤保险条例的有关规定，视为工伤，享受赔偿、补偿等工伤待遇。不过从林金桥在工地中暑入院到现在，用工方就没有出现过，也不愿意提供任何补偿。那么，林金桥有没有可能为自己讨回应得的权益呢？

　　武汉市人力资源与社会保障局法规处处长 彭燕娥

　　彭燕娥：如果认定了工伤，那么它因治疗中暑发生了医疗费用，那么就应该由用人单位来支付，包括他如果认定了级别以后，如果因为中暑导致它身心有些损害，认定了工伤等级以后，那么相关的一些待遇是由工伤保险基金来支付的。

　　彭燕娥告诉记者，按照劳动保障部门的规定，职工在高温环境下工作，一旦中暑，被认定为工伤后，即可按照相关法规享受工伤待遇。职工因中暑接受治疗期间，用人单位必须支付工资及相应补贴。但是，劳动者获得这些工伤待遇的前提是首先要进行工伤认定。而像林金桥这样的建筑工人，很可能在第一关就会面临着一个大难题，导致他们的认定程序根本就走不下去。

　　彭燕娥：首先要认定劳动关系，如果说用人单位不承认劳动者在他工地工作过，那么劳动者就要收集我刚才说的一些相关的证据，要通过劳动仲裁途径来确认劳动关系，那么确认了劳动关系以后，那么他才能够去提起工伤。

　　记者从林金桥那里得知，他到工地的时间才十几天，还没和用工方签合同。彭燕娥说，其实大部分建筑工地根本不会和劳动者签合同，很多人不得不选择劳动仲裁。那么，劳动仲裁部门，对于中暑后的工伤认定又有什么办法呢？

　　武汉市洪山区劳动仲裁办主任 肖业华

　　肖业华：我是从事这个工作应该说今年有10年了，到目前为止，还没有受理，也没有处理过类似这样的案子，也就是说因为中暑认定为工伤，然后要求工伤，仲裁工伤待遇的。

　　在武汉市洪山区劳动仲裁办公室，主任肖业华告诉我们，尽管中暑被劳动保障部门列为法定职业病，也被工会列入工伤范围，看起来像是双重保障，但实际上中暑职工享受到这个双保险却并不容易。对于中暑的工伤认定，要经过十分复杂的程序。如果劳动者不能提供劳动合同，需要经劳动仲裁部门确定是否存在劳动关系，而确定劳动关系存在后，如有任何一方不服，需要提请一审和二审。最终证明劳动关系确定存在之后，才能向劳动部门申请工伤认定，这一程序又可能会经过行政复议、一审和二审，如果发生伤残，之后还有伤残鉴定和工伤待遇的劳动仲裁。而整个复杂的认定程序才算走完。

　　肖业华：我们现在数一下，1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15，比较悲观的说，应该有接近15个程序，一般情况下4至5年。

　　肖业华说，中暑的工伤认定程序复杂、时间长，很少有打工者能够耗得起。那么，劳动者通过职业病鉴定会不会容易一些呢？肖业华介绍，按照职业病的鉴定要求，劳动者必须提供用人单位出具的中暑发生环境的相关证明。

　　肖业华：用工单位给你开这个证明，证明你什么时间是在工作的过程中，而且当时的气温，我估计要证明这些东西，气温有多高，你中暑了，最后是确确实实在这个时候中暑的，他可能才会受理你的。

　　肖业华告诉记者，一旦认定为职业病，用人单位就需要根据规定履行赔偿或者补偿责任，所以一般的用人单位都不愿意出具这个证明，往往就成了劳动者维权的死结。

　　肖业华：本来是由用人单位承担责任，结果呢，反过来要强加在劳动者头上，特别是我们现在发生工伤事故的对象大多数是农民工，文化程度不高，法律知识比较欠缺，你要靠他们自己来完成这么一些程序是非常，也是不太可能。东奔西忙，到处是为了这个劳动关系，为了这个劳动关系而诉讼。

　　仅仅是中暑认定为工伤，就需要跑近15道程序，四五年时间。一个普通工人想要维护自己的高温劳动权益到底有多难，可想而知。目前，国内唯一的高温保障法规是1960年7月1日卫生部、劳动部、全国总工会联合公布的《防暑降温措施暂行条例》。2007年，卫生部、劳动和社会保障部、国家安全监管总局、全国总工会又发布了《关于进一步加强工作场所夏季防暑降温工作的通知》，明确了高温天气的标准，以及调整作息时间、放假、发放津贴等具体应对办法。这些法规能不能给高温天在户外作业的劳动者，撑起一把遮阳伞呢？

　　持续多日的大范围高温天气，再度引起了大家对高温保障的关注，希望能给烈日下辛勤工作的人们多一份关怀。然而，国内沿用了半个世纪的《防暑降温措施暂行条例》，年代久远，可操作性差，不仅对从事户外工作的工人起不到多少保障作用，很多情况下，劳动者的应有权益也很难保护。再到北京的几个建筑工地上去看看。

　　7月6号下午三点左右，记者来到了北京北五环附近的几处建筑工地。记者远远看到，尽管烈日当头，工人们仍然在工地上忙碌着。

　　建筑工人1

　　工人1：衣服全湿透了。

　　记者在工地外的路边上测试了一下当时的气温。不到两分钟，温度计的指针就迅速超过了40度的上限。从温度计显示来看，此时的地面温度，应该接近了60摄氏度。记者走访了五六个建筑工地，发现为了避开酷暑，有的工地已经将下午的工作时间推迟到四点开始，有的干脆就在晚上赶工期。但是记者发现，也有一些工地，仍然是让工人顶着烈日干活。

　　建筑工人2

　　工人2：早晨六点半干到11点半。下午1点上班。

　　记者：下午一点开始，昨天这么热也是？

　　工人2：天天这样。

　　建筑工人3

　　记者：下午几点开始啊？

　　工人3：下午一点。

　　记者：下午一点开始。那么热的天咋干活啊？

　　工人3：那为了挣钱，怎么办呢。

　　记者了解到，有的工人，不仅白天冒着酷热工作近10个小时，晚上甚至还要加班。

　　记者：那如果天气这么热，老板让你们停工，你们愿意吗？

　　建筑工人4

　　工人4：我们也不愿意停工，停工我们上哪挣钱去。

　　一些工人告诉记者，这两天工地上给他们发了一些降暑的药品。

　　工人4：叫那个什么藿香正气液。

　　采访中记者了解到，很多工地这几天都给工人配发了一些防暑药品，但是对于降温费，工人们似乎很陌生。

　　建筑工人5

　　工人5：我们没有这个条件。我们都是出来打工的，谁给你发啊。老板也不给你发。一天挣多少钱是多少钱。

　　记者：有这种高温补贴么？

　　工人5：没有，啥都没有。

　　采访中，记者在路边碰到了一位环卫工人。

　　环卫工人

　　记者：天这么热，受得了么？

　　环卫工人：受不了也得干啊。

　　这位工人告诉记者，天气虽热，他们的上班时间并没有什么变化。

　　园林工人

　　园林工人：早晨六点到11点。下午两点到七点。

　　记者：这么热的天你们有没有高温补贴？

　　园林工人：没有。

　　7月6号晚上，记者来到了通州区的一处工人宿舍区。这间宿舍里放有十多张高低床，大约住着20来人，昏暗的灯光下，这里显得更是凌乱。听工人们说，这唯一的一个吊扇也是前不久才按上的，有的工人为了凉快点，就自己买了小电扇。

　　建筑工人6

　　记者：像这么热的天的话，你们给点补助么？

　　工人6：这个没有。

　　在武汉，记者也随机走访了几个工地，大多数工人都表示工地给他们发放了防暑降温药品。

　　建筑工人7

　　记者：平时工地上有没有准备绿豆汤、仁丹这样避暑的东西？

　　工人7：有，发的有，发的有避暑的药。

　　记者：发了药品？

　　工人7：都发了。

　　记者：哪些？

　　工人7：风油精，还有那个叫什么丸。

　　建筑工人8

　　记者：夏天咱们现在的工作时间是什么样的？

　　工人8：高温时间的话，推迟到3点，露天作业，那推迟到3点以后。一般就是中午10点半下班，到2点半以后才上班。

　　但是，记者在调查中发现，高温补贴的发放情况并不太尽如人意。

　　建筑工人9

　　记者：有没有高温津贴？

　　工人9：这种东西反正有的地方有，但是在这里现在没有。

　　工人10：没有，听都没听说过。

　　2007年卫生部、劳动和社会保障部、国家安全监管总局、全国总工会又发布了《关于进一步加强工作场所夏季防暑降温工作的通知》，明确了高温天气的标准，以及应对高温天气的具体办法，包括调整作息时间，放假、津贴发放等。为什么主管部门的明文规定就是难以执行下去呢？记者找到了武汉市卫生局，不过卫生局拒绝了我们的采访。

　　记者：07年的时候，咱们好象有一个关于转发进一步加强工作场所夏季防暑降温工作的通知，好象就是由咱们卫生厅牵头的。

　　武汉市卫生局工作人员

　　工作人员：那是省卫生厅，你要找卫生厅咨询，我们是转发他们的文件。我们这一块呢，主要对我们医疗机构内部一些相关的工作要求，不涉及到社会方面的问题。对外部这块，我们主要没有这个权限，说什么也不会听。

　　那么，对于各个工地防暑降温的情况，安全生产监督部门是否能进行有效干预呢？

　　记者：工地上是否会有防暑降温措施，这样的一些检查，是由我们负责吗？

　　武汉市安监局工作人员

　　工作人员：这个法律里头没有把这个界定进来。这个不是我们负责。对老百姓是法无禁止你就能做，对行政机关是法无规定，你就不能做。

　　卫生和安监部门都表示劳动者的高温劳动保护不在自己的职权范围之内，那么，对于高温条件下的工作时间、休息时间、工资支付等情况，劳动保障部门是否能够进行监督管理呢？

　　武汉市人力资源与社会保障局法规处处长 彭燕娥

　　彭燕娥：对于部分员工来举报、投诉我们用人单位在高温条件下的劳动保护措施不落实的，那么要坚决的予以查处。

　　记者：那查处依据是什么呢？有没法惩罚性的措施？

　　彭燕娥：从目前来看，感觉我们执法检查的依据就是劳动法和劳动保障监察的条例，那么另外一个呢，就是我们原来2007年，我们市卫生局、市劳动保障局、市总工会和市安监局四家联合发的一个规范性文件。

　　在2007年卫生部、劳动和社会保障部、国家安全监管总局、全国总工会四部门联合下发的通知当中，虽然出台了应对高温天气的办法，包括调整作息时间、放假、津贴发放等等，但是因为没有法律效力，即使企业不遵守也难以追究其法律责任。

　　彭燕娥：应该说它从立法的这个层面来看是非常低的，它就是几个部门的规范性文件。法律的责任没有明确清楚，确实有这个问题。

　　从1960年到2010年，且不说经济社会已经发生了天翻地覆的变化，就连全球气温也升高了不少，但为劳动者提供高温保障的法规却依然停留在半个世纪之前。这样的情形可能出乎很多人的意料。我们看到，这几年，虽然相关部门也做了一些工作，中暑被列为了职业病和工伤，相关部门也多次下发防暑降温的各种通知，但是高温立法却迟迟没有实现。怎么样才能改变这种立法严重滞后于现实的状态，真正制订出一部可以严格执行的高温保护法律？

　　苏毅勇，原劳动部安全卫生监督局局长，制定《防暑降温措施暂行办法》时，她是原劳动部主管安全卫生的副部长毛齐华的秘书，

　　原劳动部安全卫生监督局局长 苏毅勇

　　苏毅勇：当时的防暑降温情况出现的问题，特别是有些地区的一些高温作业的一些工人，有的是中暑，有的是在高空作业温度比较高，也有些是带有一些职业病的一些工人登高作业的坠落以后死亡情况，也挺严重的，中暑情况也挺严重。

　　当时，大跃进刚刚进入第二年，盲目冒进暴露出来的劳动者的保护问题越来越严重，也引起了国务院的高度重视，周总理立即指派劳动部和相关部门成立联合调查组进行调研。

　　苏毅勇：在暑期，由于高温采取措施不力，死伤病的情况挺严重的。

　　很快，劳动部、卫生部和全国总工会就制定出了这部《防暑降温措施暂行办法》，由于当时国家正进入三年自然灾害，非常困难，因此办法规定的都是十分基础的保障，补贴措施也相当有限。

　　原全国总工会生产保护部副部长 张存恩

　　张存恩：当时很重要的，就是清凉饮料的供应和保健食品的供应。

　　虽然这部办法还只是暂行，但它的制定者的最终目的还是想把它变成为一部法律。

　　苏毅勇：将来主要目的是为了让它更加完善，然后让它升高成条例，甚至成为法里头的一部分。

　　很快，防暑降温这一问题就因为各个单位的有效落实而得到逐步解决，从此，每年夏季，国有企业的工人们都会领到防暑降温物品，然而令人不解的是，为什么这个深受群众欢迎的《防暑降温暂行办法》在出台之后都一直无法转正呢？”

　　张存恩：后来80年代以后了，防暑降温的问题在这个劳动保护的这个位置上，因为伤亡事故和职业病非常严重了，所以对那个的重视程度就不如对防止安全事故和防止职业病这么重视了，所以后来就差一些。

　　据了解，目前国家有意进行高温立法，但高温保护问题涉及卫生、劳动、安监和全总四个部门，要让四个部门短时间内统一意见却不是那么容易。

　　记者：目前我国高温作业劳动者权益保护的现状如何呢？

　　中国社会科学院法学研究所研究员 周汉华

　　周汉华：现在应该说不是很完整，很零散的一些规定，包括对一些特殊岗位的高温情况下的一些规定，但是在实践操作当中，这个温度的测量究竟怎么来衡量，所以一直这些零散的规定本身也没有能够得到有效的实施。

　　为了应对高温酷暑，各个地方陆续出台了一些措施。今年北京市将室外露天工作人员高温津贴标准，由每人每月不低于60元，调整为每人每月不低于120元；在33摄氏度及以上室内工作场所作业的人员高温津贴标准，由每人每月不低于45元调整为每人每月不低于90元。武汉市政府部门紧急启动纳凉工程，全天候开放1000多个社区纳凉点，并为每个社区纳凉点下拨3000元纳凉经费。火炉城市重庆在全市设立了102个纳凉点供市民避暑。虽然各个地方都有一些零零散散的法规，但依旧没有一个全国统一的法律法规。

　　记者：最近几年高温立法年年会被提及，但是一个全国性的统一法规却迟迟难以出台，这个难度是在哪里呢？是卡在了哪些环节？

　　周汉华：首先一个就是说，这和我们的经济发展模式和我们地方的、我们政府的执政理念，在前一阶段，比较更多的强调效率优先，就是强调招商引资，强调促进地方的经济发展，觉得是不是会吓住一些投资者，是不是会加重企业的经营负担。相应的它也有弊端，因为现在的立法成本非常高，还有立法瓶颈的制约，制定或者修改法律或者行政法规（每年全国的）总数大概是在五十件左右。所以这样的话，我们社会正处在一个转型的时期，就是你如果要单独来制定的话，总数就那么多，盘子就那么大，所以就有一个立法的瓶颈制约在里面了，这也是很多很需要、急迫需要的法律或者行政法规，不能够及时出台的一个很重要的原因。

　　中国劳动关系学院劳动法研究所主任王向前：“它没有规定法律责任，所以如果用人单位，比如说企业，他不按照这个条例去做，那么也没有规定什么样的责任，就是说我们的劳动保障行政部门和其他政府部门也没有办法追究他的责任。”

　　在欧洲，国家把热假作为带薪休假写进了劳动法，只要气温超过35摄氏度，他们就可以放假休息，面对热灾，纽约在全市建立了338个凉爽中心，这些中心一般设在社区、公共场所，是具有制冷设备的大型室内场所。华盛顿最实惠，免费向低收入者家庭发放电风扇。

　　记者：那么目前相关部门应该做哪些工作来推动高温立法呢？

　　周汉华：既可以是通过这种单行法的形式，比如说制定这种高温条件下劳动者权益保护的相关的单行的规定，这样的话它有一个优点，就是能够非常具体，能够看得见、摸得着，可以在里面明确标准，到底谁说的是高温，什么样的情况下构成高温。那么高温情况下，应该采取哪些相应的措施，劳动者有哪些福利可以享受，政府有哪些义务，雇主有哪些责任等等，就是把高温条件下这种劳动者权益的保护纳入到整个社会公平的这种框架里面来思考，现在我们觉得是水到渠成的时候了。

　　半小时观察

　　最近几年来，必须为高温立法的呼声就从没有间断过，但却是雷声大雨点小，一个又一个夏天过去了，相关职能部门依然没有提出过立法建议。节目中专家告诉我们，在各种劳动保护中，防暑降温难度最低，还有一点我们也别忘了，比起其他的工伤、职业病，中暑也是涉及劳动者范围最广的。为什么这样一个操作最容易同时劳动者最需要的保护法规，暂行了半个世纪，几乎快成了一个摆设？我想出问题的已经不仅仅是立法程序。有专家透露，因为高温保护涉及工伤保险，归人力资源和社会保障部门管，又涉及劳动安全，由安监部门负责，而涉及劳动卫生的部分，又是卫生部门的事。三方共管，最后变成了三方难管。锄禾日当午，汗滴禾下土，古人尚且对夏日里劳作的人们抱有恻隐之心，希望今天高温立法也能在大家的关爱下加快脚步。