这并非问题的全部，更为根本性的原因当是，湿地保护缺乏立法和制度上的保障。

　　在现有的法律和制度框架内，原生、自然的湿地多被定义为“荒滩”、“荒水”，在现行土地分类中被列入了“未利用地”，往往成为保障耕地、建设用地、林地等的牺牲品。

　　“在有限的国土开发空间格局中，湿地在土地利用方式的竞争中始终处于劣势的地位而没有改变。”印红颇为尖锐地指出，这直接导致了湿地面积的锐减。

　　“地方政府往往会把它当做后备资源而没有意识到保护它的重要性。”杨邦杰对《中国经济周刊》说，现在很多地方领导的心目当中都是将湿地作为一种后备资源来对待，“看到湿地就会想，放在这里不利用多可惜呀。”

　　“最典型的就是海岸，海岸本来有很多红树林，对海岸的保护很重要，但这几年大量填海、围海造田，破坏了很多湿地。滩涂既是生物多样性的保障也是渔民生存的资本，但大量的滩涂正在消失。”

　　在中国18000公里长的海岸线上，这样一些直接甚至带有些强暴的经济力量并不罕见：填海工程、房地产开发、旅游开发。

　　“你看天津渤海湾、曹妃甸、辽宁营口填了多少地……再看福建、浙江、江苏，都在消灭滩涂。”杨邦杰有些激动。

　　以浙江为例，根据《浙江省滩涂围垦管理条例》，滩涂的宜农、宜渔、宜水、宜建开发被明确鼓励。在2010年初的浙江省围垦工作会议上，当地官方这样总结：“围垦的贡献在浙江是可歌可泣的。仅‘十一五’以来的4年，我省就圈围了47万亩……”

　　事实上，不只是浙江，《福建省沿海滩涂围垦办法》、《江苏省滩涂开发利用管理办法》等都有这样的规定。有时甚至规定开垦一亩滩涂给予高达6000元的补助。

　　在中国这条漫长的海岸线上，涌动的是发展的冲动与欲望，滨海湿地则成为了经济思维下满足欲望的牺牲品。

　　郭辉军告诉《中国经济周刊》，他们最头疼的是开发商。“现在最大的问题是你这个湿地保护好了，开发商就想过来。因为在一个比较好的湖边或海边做开发能赚钱，湿地已经成为房地产开发和旅游开发的新热点了。”

　　问题的关键还是地方政府对湿地保护重视不够，甚至没有意识。

　　“他们觉得湿地的保护对他们影响不大。从发展的角度看，这块地是保留还是开发，完全根据它的需要。比如，有些城市，它想搞生态城，它就有保护湿地的意识，将湿地作为旅游景点开发和保护；但如果它想要发展工业的时候，就会把湿地填掉搞开发区。”某地林业系统的一位官员说，这种随意性在很多城市都存在。

　　这也是湿地当前在城市发展当中面临的两种认识和命运。

　　在广西，一些红树林湿地，地方政府申报各类湿地保护区的积极性并不高。“他们担心什么呢？他们担心报了保护区之后，国家投入的钱太少，他们反而没有自主权了，他们想用的时候没得用。”这位官员说。

　　广西壮族自治区林业厅副厅长刘中奇向《中国经济周刊》分析：现在积极申报保护区的那些地方，无非有两个利益驱动，一是希望得到国家的项目资金，二是需要这个品牌来搞旅游。如果说纯粹是为了保护，地方政府的积极性并不高。因为一旦申报了以后，就必须要根据国家的规则来管理和保护。如果国家没有钱来投入的话，他们不愿意把自己的手脚给绑住。

　　这是一场主角不是湿地的博弈。

　　“十一五”90亿投资仅落实三成

　　“国家必须要加大力度对湿地保护进行投入。如果再不重视，未来红树林的保护仍然没有保证。”刘中奇副厅长很担忧。

　　缺钱——这是一个被列入保护区范围的湿地普遍面临的大尴尬。

　　黑龙江省集贤县的安邦河自然保护区，是黑龙江省最早成立的一个省级自然保护区，其前身是一个芦苇公司。在变身为保护区之后，它仍然是一个自负盈亏的单位。

　　这个保护区的负责人告诉我们，他们目前解决资金不足问题的主要办法包括：一是把部分湿地出租给农户做耕地，又称“以耕养湿”；二是在保护区内发展湿地生态旅游。

　　然而，从严格保护的角度看，这两个办法都不“合规”。尤其是“以耕养湿”。

　　这位负责人抱怨说，“但我们几乎一点没得到国家的资金补助。国家想把湿地保护好，一点不投资恐怕难度就非常大。我们也要吃饭和开支，只能出租土地，可是土地出租了还怎么保护？不存在矛盾吗？”

　　这并非个案。因为资金投入不足，在黑龙江省一些保护区内，“以耕养湿”的现象并不罕见。资金投入的不足，也几乎成为每一个保护区抱怨的重点。

　　“十一五”期间，国务院批准了《全国湿地保护工程实施规划》，根据该规划，“十一五”期间保护工程总投资90亿元，其中中央是42亿元，地方配套48亿元。

　　但实际上，无论是中央还是地方的资金，都没有足额到位。整个“十一五”期间中央累计投入14亿元，地方配套资金17亿元。

　　而且在一些地方，中央与地方的投入比例已经失衡。“湿地保护资金投入严重不足。国家如果来1块钱，地方要配4块钱，这对西部地区来说是非常困难的，配到最后都是假的，即使承诺了，但最后用完国家那1块也就完了。”在2010年11月16日召开的全国湿地保护年会的小组讨论会上，贵州省林业厅副厅长沈晓春提出，希望国家对西部地区不再提配套的问题。他坦言，资金配套令他非常头疼。

　　“中央拿4块，地方配1块，西部都做不到。”讨论会上，坐在沈晓春旁边的另一位西部地区官员忍不住插话。

　　当然，中央也拿不出“4块”。“十一五”规划中央投资的到位率仅为38.4%。

　　“即便如此我们也已经很满足了，毕竟新世纪以来中央政府在财政资金上是拿了钱的。”国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁对《中国经济周刊》表示。

　　中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员朱建国在一份调研报告中分析：造成湿地保护资金短缺的主要原因，一方面，与国家的整体经济发展水平有关，更与目前湿地保护经费来源未能像环境保护、水资源开发与保护、草原利用与保护、防沙治沙等工作经费那样被列入各级政府国民经济与社会发展计划之中息息相关，即湿地及其生态系统保护问题，仍没有真正列入地方政府有关部门的重要日常工作议程之中，目前各地来自政府渠道的湿地保护工作经费不但不足，且缺少制度化的保证。

　　“十年可成”与官员考核

　　在云南省林业厅湿地办主任钟明川接受《中国经济周刊》采访的前几天，其下属一个保护区的局长跟她说，“我觉得监测和科研最重要了。我花了很大的力气(去保护)，可是领导一来，还是没有东西拿给他看。其实湿地就是这样一种状态，你最基础的数据都拿不出，你没有办法去说服别人这个东西有多重要。”

　　因为有关湿地的研究还很薄弱，当湿地保护面临威胁时，拿不出具体的、有力的数据为科学合理保护湿地提供技术支撑，也难以让地方领导从更直观和具体的数字上来了解湿地的价值。

　　“我们应该有一个指标衡量体系，有可以量化和数据化的东西，这样拿出来的成果才能有说服力，才真正能够得到地方政府的重视。值得高兴的是，这方面的工作已经开始了。”西藏自治区林业厅副厅长黄采艺认为，湿地保护虽然仍处于艰苦创业阶段，但重点的工作还是要下决心往前推。“很多人还吃不饱，但原子弹还是要造的”。

　　“真正要把一个地方(湿地)治理好，需要相当的人力、物力和财力。至少我们3年出不了成效，5年也很难出成效。如果成效快，一届政府能够见到，如果是10年以后才见成效，这一届政府会怎么认为呢？”钟明川说。

　　在现行的行政考核体制之下，地方政府官员大多只对5年以及更短周期内见效的事情感兴趣，超过5年，他们等得及吗？

　　在此次全国湿地保护年会上，印红副局长直言不讳：“对于湿地的生态服务功能，目前大部分的政府工作人员和整个社会尚缺乏全面认识……湿地生态系统维持环境质量，影响环境容量的重要功能尚未得到正确认知和政治肯定。”

　　这是当前湿地在中国的现实。主司湿地的官员难免羡慕其他林业口的同事。

　　1998年，长江流域发生特大洪涝灾害。该年的8月18日，即长江沙市段水位达到创纪录的45.22米的第二天，时任国务院总理朱镕基即提出根治水患的32字综合治理措施：“封山育林，退耕还林，退田还湖，平垸泄洪，以工代赈，移民建镇，加固堤坝，疏浚河道。”而首要是，“全面停止长江、黄河流域天然林采伐，实施天然林资源保护”。

　　此后，这一被简称为“退耕还林”的政策实施了近10年。

　　突发事件对中国生态政治的影响，少有比这次更具典型性。然而，以灾难为代价来换取政治的礼遇，并非正常，而且代价高昂。