瞭望封面稿：大部门制中考
《瞭望》文章：大部门制三年检视
有进展无突破，仍需部门职能的重新划分整合，需更高层面的大力度统筹推进
文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰
李毅中再度出现在媒体的高光下。这一次，他以卸任前的只言片语，让外界管窥了“大部门制”改革中的权力博弈难题。
据媒体引述，这位工业和信息化部首任部长，在2010年末坦言自己任内的一大遗憾，是没能落实“三定”方案中工信部对工业、通信业和信息化固定资产投资规模管理的权限。
2010年3月，李毅中曾选择公开撰文的方式，对大部门制改革面临的问题作出梳理，其中已多次提到工信部的“三定”方案离落实到位还有差距。
虽然不是退休高官中最“直言”者，但一位部级官员挑起部门权力划分的话题，已是少见。在观察者看来，这固然有其个人的品格坚守，也与工信部在权力整合中进退失据不无关系。
作为2008年大部门制改革的典型成果，工信部在近三年来面临的权力掣肘和职能理顺，也较为典型。例如汽车制造业，尽管工信部接收了部分管理机构，投资审核职能却一直无法落地，内部将之比作“交人不交枪”。
久拖不决的三网融合，与广电的协调同样一度让工信部感到力不从心。
大部门制改革启动以来，对于解决机构设置过多、职责分工过细、权责脱节等影响政府运转效能的突出问题，进展不小。不过客观来看，政出多门、部门职能过度交叉、扯皮推诿等问题仍然存在。
李毅中2010年发表于《行政管理改革》的署名文章中，多达6次提到“磨合”一词。但有长期关注大部门制改革的学者直言，问题所在并非磨合这么简单，更需要部门职能的重新划分、整合，需要更高层面的大力度统筹推进。
研究者向《瞭望》新闻周刊表示，十七届五中全会公报提出的对大部门体制“坚定推进”，因此呈现出两个层面意味：一方面，改革需要凝聚更多共识，发掘更多动力；另一方面，不管面临多少矛盾，中央改革决心不变，将坚定不移地朝这个方向努力。
“小马”和“大车”
工信部的“权限不足”不是孤例，能源局、人保部、住建部等改革后的“大部”面临同样问题。大部门制改革的目标之一，即是回应社会需求，提供大服务、大管理。“大车”已是事实，可拉车的仍是“小马”。
2008年成立的国家能源局，以副部的级别，协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。外界一开始就有评价，如此安排难免体制摩擦的隐患。
运行两年多来，能源管理的各项职能仍分散在国家发改委、商务部、国土部、电监会、安监总局等多个部门，诟病已久的油气荒和煤电顶牛也仍在循环反复。
一个典型例子是，2010年上半年国家电网收购两家电厂，被电力改革的力推者认为有违2002年改革方案确立的“主辅分离”目标，却接连得到国资委和发改委的批准。
“能源局还没能充分发挥机构改革的预期目标，即作为能源委的办事机构，通过有效整合，来推动能源领域的体制改革和发展。”一位业内专家评论，2008年机构改革方案确定成立高层次的能源协调议事机构，但迟至两年后，国家能源委员会2010年方正式成立，“改革不如预期，可想而知”。
能源局内部一位人士则半戏谑地说：体制改革停滞，行业垄断延伸，政府监管不力转变方式在嘴上，科学发展在纸上。
建设部改名为住房和城乡建设部之后，变化也不明显。“城市规划法也改成了城乡规划法，可现实中城乡二元结构没有根本性变化，光改名字有什么用呢？”一位学者表示，给住建部增加住房城乡统筹这部分职能，初衷是好的，不过关键在于要获得配套制度的支持。
“比如住建部按照中央要求，2011年计划建设1000万套保障性住房，但是否具备充足的手段来推进，还有待观察。”这位学者说。
其他如人力资源和社会保障部，尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能，交通运输部没有囊括铁路系统，文化部和新闻出版总署一度为网络游戏管理“打架”，医疗改革方案仍需十余个部门联合出台，等等，都在彰示2008年的大部门制改革只是一个阶段性产物。
甚至一边推进一边完善的设想，也因面临重重困局，难以如愿。“三定方案本身非常简略，操作中需要很多解释、合作，而各方往往有自己的法律依据，以及各式红头文件，相互冲突不断。”中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华说，“最后的结果，是所有部门都说自己权力不够。”
一加一等于几？
对于几个试点“大部”，不仅对外面临职能重新划分整合，难题同样“内化”在部门之中。
民用航空局和交通运输部办公地址同处北京东城，相距不过5公里，但跨越起来并非易事。从目前公开的信息看，除了交通运输部救援打捞局的飞行运行纳入民航管理之外，这样层面的体制性合作还不多见。
决策没有完全融入交通运输部，民航局内部一位人士对此表示默认。他同时指出，如果权力配置合理的话，大交通部对统筹推进交通运输体系显然有好处，但前提是了解各种运输方式的业务特点，遵循产业规律真正办实事，否则“最后干活还是原来的人，只是多了上报下传的几道公务程序”。
根据中央建设综合交通运输体系等大部门制设想，相应机构合并，预期应达到一加一大于二的效果。但目前来看，多位观察者认为，只见物理作用，少有化学反应。
大部门制改革涉及部门对此往往低调。当被问及内部整合情况时，工信部一位司级官员连称“太敏感了”，婉拒《瞭望》新闻周刊记者的采访。
据外界观察，工信部合四为一，甚至出现了一些副作用。周汉华身兼国家信息化专家委员会成员，他以立法为例表示，按照我国立法惯例，每年每个部门只有一类立法计划，工信部目前只有电信法列入其中，其他如个人信息保护法、信息安全法，虽有迫切需求，但因“配额”不够，无法列入计划。
“打个比喻，四家人突然住进一个屋子，屋子里只有一个厕所，厕所就先不够用了。”周汉华说。
此外，电子政务领域的重复投资浪费严重，多系统多局域网互不连通，部门之间的信息封锁等问题突出，而原国务院信息化办公室作为推进电子政务的协调办事机构，一经并入工信部，其协调能力受到削弱。
为何一加一没有大于二？周汉华认为，这是因为各部门合并前都具备决策、执行和监督职能，自成体系，如果只是物理层面的简单拼接，可能反而导致低效率运转。“就像一个屋子突然住进四家人，大家如果还是各过各的日子，不就挤来挤去发生磕碰了吗？”
“两个车轮”初衷
“要发生化学反应，应以职能重新界定为前提，然后围绕职能来配置机构和人员。”周汉华说。
这也是大部门制改革的初衷——通过两个车轮同步，一方面决策统一，另一方面执行、监督保持相对独立，以期改变诟病已久的行政局面：决策“政出多门”，有令不行、有禁不止；执行则交叉“扯皮”，有利争、无利躲。
中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，2008年启动的大部门制改革在机构整合方面有一定进展，但没有体现综合服务、综合管理的决策统一，比如教育、医疗部门在改革中的决策主体地位不明确，决策权分散。
“这也导致执行权被牢牢抓住，”鼓呼多年后，迟福林有些惋惜：大部门制改革的重点目标还没有到位，即如何在行政体系内实现决策、执行、监督相互制约相互协调，还没有实质突破。
后者被多位受访专家视为大部门制改革的内核。相比而言，政府机构的分分合合，更多被视为一种手段，或是改革的一个客观结果。
根据十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，探索实行职能有机统一的大部门体制，将“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系”。
遵循这一“行政三权分设”的改革逻辑，部门合并带来不止是简单的权力转移，而是更合理的配置与制衡。比如发改委，本身将更着重于宏观调控和发展规划设计，而减少微观管理和具体审批事务；其他“大部”更要避免重蹈覆辙。
但要落实这一改革，政府各部门势必重新划分权力边界，规范权力运行。比较起此前数次改革在部门之间横向调整利益，这种改革的强度更大，也将遭遇更多阻碍，甚至陷入权力争夺的泥淖。
在迟福林看来，大部门制改革的基本共识，本就应统一到十七届二中全会的精神上来，即如何按照决策、执行、监督相互制约相互协调来作具体设计。“但目前没有形成共识，”迟福林说。
地方衔接
与中央部门的“低调”相比，地方上近三年来不乏“激进”之举，其中尤以广东的顺德、深圳等地，受学界和舆论关注。
不过，多数地方仍以承接中央大部门制改革为主。由于中央部门改革的“三定”方案多为博弈后的粗略规定，也由于改革精神鼓励地方探索试点，一些地方上的大部门制改革，不由自主放大了权力争夺和人员安置的难题。
以食品药品监管为例。根据2008年的机构改革方案，药监局的职能归到卫生部管理范围，并由后者统筹食品监管职能。落实到基层执法体系中，卫生和药监部门分别有各种的执法机构，前者有各级卫生监督所，后者也有药监所，执法主体就出现争论。
地方衔接体制于是五花八门。有的将药监局向各地卫生部门原来的药政科处回归。有的单独设立食药局，代替卫生部门承担起了食品安全综合协调职责。还有的成立食品安全委员会，将主要监管职能放在了工商局内。
执法权力转移和人员分流的同时，药监系统内质疑“削弱独立监管、助长地方保护”的声音也不绝于耳。
根据2009年《食品安全法》确立的食品安全监管体制，食品生产环节归口于质量监督部门，食品流通环节归口于工商行政管理部门，餐饮服务环节归口于食品药品监管部门，然后由卫生行政部门综合协调。但从目前来看，各省区市情况不尽相同。
卫生领域一位专家对此表示，现行体制下，在地方机构设计中可以有较大的独立性。大部门制不会从上到下统死，会在国家层面解决国家层面的问题，也会给地方的体制机制留下空间，包括地方现有监管体制的衔接问题。
但随着法律体系日益周密，上述探索空间正在面临与国家法律的冲突。大规模改革带来的相关案例急剧增多，已经冲击到政府公信力。大部门制改革后的副职冗员，即是典型一例。
“在现行行政管理体制下，如何在实践中将法律监管与鼓励地方积极性有机结合，也是下一步改革应该探讨的问题。”周汉华说。
《瞭望》文章：专家看大部门制后续改革
国家行政学院科研部主任许耀桐：
中央已经意识到大部门体制是发展趋势，明确将其作为行政管理体制改革的着力点，下一步改革要追求制度性进展。
关键还是职能要理顺。顶层应加强总体设计，科学决策、多方参与、反复探索，同时确定原则方针和具体方案步骤。可鼓励地方先行，尤其协调好省市县联动，避免层级之间因对接不妥而平添改革阻力。
中国(海南)改革发展研究院院长迟福林：
中央缺少体制机制的改革综合方案，就难以落实大部门制的理念和目标。需要加强顶层设计，以突破部门利益这一改革的最大阻碍，不能完全寄希望于地方改革的“倒逼”。
其一，加强决策部门的决策主体地位，比如宏观调控部门应将注意力放到中长期规划和国民经济平衡发展上来，包括对“十二五”规划各子项目的刚性约束，而非介入到价格监管等具体经济运行中。又比如计生委，也应当将精力从具体的人口计生系统建设上，转移到国家人口战略规划等重要决策当中。
其二，建立真正独立、高效的行政运行系统。比如民航局，职责就是保证空中运输系统的安全和高效。又比如大学经费的分配，可交给专业机构，教育部只负责宏观政策的制定。
其三，建立独立有效的监管系统。比如成立教育监管委员会，不隶属于教育部，能够对教育发展状况作出客观评判。
中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊：
首先，大部门制改革应坚定不移地推进试点范围。政府机构设置要本着通盘规划原则，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要，按照内政、外交、司法、发展规划、财政金融、社会保障、科技与教育、文化与体育、国土资源、能源、交通、建设等要素设置部门。
其次，大部门制改革要把破除部门利益、裁撤冗余议事协调机构、减少行政副职等问题统筹推进，必须放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量，必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合，也需要同事业单位改革同步推进，按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。
再次，大部门制改革要回应我国政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的深层次需要。大部门制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能，而是根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求，最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。
中央党校研究室副主任周天勇：
目前大部门制改革没有到位，降低行政成本和提高行政效率的成效不明显，一些部门通过各种规定、文件反而加强了自身权力，对上表现为中央大政方针落实不下去，对下表现为权力过度集中。
决策、执行、监督的制度设计应将党政人大司法都包囊在内，有许多决策仍应由人大作出；在此之后，才是理顺行政内部关系。此外，一些地方探索的党政一体模式值得借鉴。
如果政府机构改革要防止机构和人员的扩张冲动，可考虑通过两条红线来控制：一为规定政府全年收入不得超过GDP的30%(现在是35%左右)；二为规定政府全年支出(党政公务以及行政性事业)不得超过GDP的20%(现在接近40%)。此为釜底抽薪之举。
中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华：
以分散化的治理结构，构筑有效的执行体制。以此为前提的大部门制改革，才有意义。
机构改革的基础是法治。从国外大部门制经验来看，部门设置在哪里有时候并不重要，重要的是这个部门的执行、监管要严格遵循法律，只对法律负责。因此必须推进法治，培育法治文化。
此外还要提及改革的动力问题。改革不能总由危机驱动，不能总等到迫不得已时才肯动手——那个时候空间已经不多了。现在来看，改革动力应当更多地来自老百姓，来自一个心系家国大事的市民社会。
