出租车管理体制亟待改革(编辑视线)

　　9月2日，浙江省乐清市出现群体性出租车停运事件。100多名出租车司机打着“强烈要求改革空壳公司体制”、“整顿出租车市场”等横幅，要求政府解决一系列利益问题。8月，浙江杭州市、嘉兴市、苍南县、河北沧州市等地也出现出租车集体停运事件。可以说，近年来各地屡屡发生的出租车集体停运事件，大多是以“份儿钱”为核心的出租车牌照特许经营体制下的利益分配问题引起的。

　　上世纪90年代初，我国出租车市场处于扩张期，为了解决市民乘车难问题，政府采取了放开出租车市场的做法，允许、鼓励个人和企业进入出租车经营行业，丰厚的利润导致出租车数量的急剧膨胀。后来出于对完全放开市场可能造成交通拥堵以及对公共交通安全等方面的考虑，政府对出租车行业进行管制，通过出租车经营权审批制度来控制出租车数量，使得经营权指标成了“稀有资源”，而占出租车运营成本大头的是出租车公司所收的“份儿钱”。管制的结果，产生了垄断经营的既得利益群体，司机运营成本升高，收入降低，拒载现象较为普遍，群众打车难，黑车泛滥，公众利益受损。

　　一边是出租车司机因不满高额“份儿钱”、合法权益得不到保障而“罢运”以示抗议，一边是市民打车时常遭拒载一车难求、怨声载道，唯有靠垄断经营的出租车公司“衣食无忧”。如此畸形状况若长期存在下去，将严重影响民众的生活质量，影响社会的安定和谐。

　　要改变这种现状，就必须改革现行的出租车经营和管理体制。首先应明确出租车定位，统筹公共交通发展。各地发展出租车时，大都没有考虑统筹公共交通发展问题。二是要打破主要由出租车公司垄断经营的结构，引进市场竞争，使出租车经营组织形态多样化。只有建立科学的管理体制和公开透明的市场准入制度，将出租车行业真正推向市场，坚持以政府为主导、严格按照市场供求关系并采取税收等市场手段进行调节，才能让出租车司机特别是乘客成为最大受益者。三是要从抓出租车数量控制向抓服务质量、安全等方面转变。四是提高出租车司机的待遇和地位，切实维护和保障他们的合法权益。

　　在出租车经营和管理方面，虽然一些城市相继出台了各自的管理条例，但全国统一的管理条例至今尚未出台，立法方面更是空白，这给出租车管理带来了难度。希望尽快出台相关的法律法规，明确各方的责权利关系，让群众真正感受到打车的方便快捷。

　　出租车管理：应防公共资源被滥用(问论专家)

　　嘉宾：中国政法大学 王 军(博士)

　　●打车难的行业症结：预约服务的市场份额太少；出租车经营者类型单一；服务质量监管乏力；各相关部门缺乏有效协同。

　　●政府对出租车行业实施总量控制的基本政策，将经营出租车的机会人为变成一种稀缺资源，这种稀缺资源(即出租车经营权)应当为公众利益而使用。

　　●国外那些法制完善的国家，行业管制的基本立场是，“市场竞争为原则，管制为例外”。

　　赵蓓蓓：打车难已成为当下许多城市的“通病”。曾几何时，人们听到、看到的更多的是出租车司机“找活儿难”。几年前，北京街头还经常可以看到空跑着的出租车和出租车司机四处寻找乘客的焦灼目光，如今，焦灼的人变成了呆立路边打不到车的乘客。为什么会出现这种“买方市场”与“卖方市场”的快速转换？

　　王军：打车难是世界上许多大城市的通病。这在很大程度上是由出租车服务市场的特点决定的。我国城市出租车主要以沿路巡游方式搜寻乘客。在这个市场上，服务的供给方和需求方无法有效地交换供需信息，双方基本上处于盲目寻觅对方的状态。所以，在同一时间里，一个城市中可能同时存在出租车“找活儿难”和乘客打车难的现象。而城市道路交通的总体状况，例如拥堵程度，又决定了出租车搜寻乘客的效率。而且，乘客打车的需求是随时间、地段和天气等原因而变化的，一个城市一定数量的出租车，可能在某些时段、地段和天气条件下供不应求，而在另一些时段、地段和天气里供过于求。而由于出租车数量受政府控制，其服务供给不可能根据市场需求作出及时调整，因此，很难绝对地说现在是“买方市场”或“卖方市场”，供需不均衡是这个市场的常态。合理的行业结构、市场结构和良好的监管可以缓解这种供需不均衡。

　　赵蓓蓓：打车难暴露出城市管理特别是出租车管理中的一些问题。作为最早关注、研究出租车管理问题的学者，在您看来，问题的症结在哪儿？

　　王军：首先要强调一点，不应该孤立看待打车难。出租车只是城市交通的一个环节。打车的难易度与城市交通的整体状况密切相关。例如，公交车、地铁等固定线路交通工具的便捷程度，道路交通的通畅程度，车站、机场站点的管理效率，拥堵时段和地段的管理措施，人口密度，机动车数量，车辆事故处理效率等，都会产生影响。因此，解决打车难要从城市交通的整体状况考虑，综合治理。

　　当前我国的出租车市场结构、行业结构和监管还有许多有待改革的地方。

　　第一，预约服务的市场份额太少。预约服务比巡游服务更有目的性，可以减少出租车空驶率。但我国城市出租车以巡游服务为主，预约服务只占很小份额。主要原因可能是没有专门提供预约服务的车型。当前提供巡游和预约服务的是同一类出租车。这种结构决定了后者只能是前者的附属物，例如在交通高峰时段，巡游服务供不应求，出租车便无暇提供叫车服务。解决这个问题的方法是，借鉴国外经验，发展专营电话预约服务的“约租车”。这类车不能沿路接客，只能接受电话预约，车型可以分高、中、低多种层次，满足不同需求。

　　第二，出租车经营者类型单一。各地尤其是大中城市都倾向于发展大型出租车公司，个体出租车越来越少。大公司的存在固然减少了政府监管环节，但它们相对司机有过强的优势地位，容易造成利益分配上的失衡。从鼓励司机提供优质、持续、主动服务的角度看，个体出租车、司机合作社等劳资合一的经营组织形式应该得到肯定和鼓励。这类出租车应该要求经营者亲自运营车辆，至少运营一个班次，以防止出现类似大公司与承包司机之间的利益失衡。出租车经营组织形态的多样化可以为司机就业提供多种选择，不同形态之间也会有效率上的比较和服务质量上的竞争。

　　第三，服务质量监管乏力。一方面，当前的行业监管主要集中于准入方面，而缺乏对出租车服务质量的持续性跟踪监管。另一方面，许多地方的监管机构把服务监管责任大部分转嫁给出租车公司，政府部门能推就推，基本上放手不管。其结果就是出租车服务质量每况愈下。事实证明，单纯地推行大公司制并不能保证服务质量。政府职责至少应有这样几个方面：一是制定法规明确规定出租车与乘客的权利义务，规定经营者的服务质量管理责任，界定监管机构的权力和责任；二是建立有效、便捷的投诉处理机制和不良服务的记录和查询系统；三是对经营者的日常经营应有持续性地监督、检查措施，服务不能达标、不履行管理责任的经营者应承担相应的责任，包括退回经营权。

　　第四，各相关部门缺乏有效协同。出租车的有效运营涉及多个管理部门，许多问题(即便是看起来非常技术化的问题)仅靠交通管理部门一家是很难解决的。例如，火车站、机场站点的出租车管理问题。解决打车难，需要建立各相关部门协同处理问题的机制。

　　赵蓓蓓：有人认为，在这个涉及出租车司机、出租车企业、乘客和政府四方的格局中，司机收入下降，工作、生活压力大；乘客打车难，遭遇劣质服务；政府迫于物价上涨压力，或不敢调运价，或硬着头皮调运价，对出租车市场特别是黑车缺乏有效管理手段，导致其能力受公众质疑。可以说，这三方是“共输”，而赢家只有一个——出租车公司，无论油价、物价怎么涨，不管司机有多辛苦、乘客打车有多不便，依然收着高额“份儿钱”，照样攫取暴利。您认为，该如何打破这种格局？对于出租车的管理，政府到底该做什么？怎么才能保证公众利益、提升出租车的服务质量，解决打车难这一民生问题？

　　王军：出租车行业多年来备受关注，但问题似乎越来越多。解决这些问题的基本思路是什么？我想，应该回到基本问题上寻求答案。总量控制目前是各地对出租车行业的基本政策。该政策将经营出租车的机会人为地变成一种稀缺资源。这种稀缺资源(也就是出租车经营权)应当为公众利益而使用。基于这个原则，制造该公共资源的政府和使用该公共资源的经营者应该负有相应的法律义务。