党中央、国务院高度重视“小金库”治理工作，多次强调要逐步建立和完善防治“小金库”的长效机制。9月23日贺国强在听取“小金库”专项治理等工作汇报后再次要求，建立健全防止同类问题反复发生、从源头上进行治理的长效机制，推进治理工作制度化、规范化、常态化。目前，“小金库”专项治理工作已经进入第三个年头，推进防治“小金库”长效机制建设的时间更加紧迫，责任更加重大，任务更加艰巨，那么，应如何进一步加强防治“小金库”的长效机制建设？

　　特邀嘉宾：

　　中央治理“小金库”工作领导小组成员兼办公室主任、中央纪委驻财政部纪检组组长刘建华

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇

　　治理者说

　　防治“小金库”须强化制度建设

　　制度有根本性、全局性、稳定性和长期性，是防治“小金库”最有效、最持久的手段。

　　在党中央、国务院正确领导下，2009年开始的“小金库”治理工作取得了重要阶段性成效，不仅严肃查处了一大批“小金库”违纪违规案件，依法追究了相关人员责任，还初步建立了防治“小金库”长效机制，“小金库”问题高发多发势头得到了明显遏制。

　　在加强教育方面，各地区、各部门深入开展政策法规培训，加强警示教育，提高各单位领导干部的认识和财经纪律意识。在完善制度方面，中央纪委监察部、财政部等制定或完善了78项制度，各地区各部门共制定和完善制度8327项。在深化改革方面，财政部发布了一系列文件，深化财政预算管理、国库集中收付、国有资产管理等多个方面的改革。一些地区和部门推进行政事业单位国有资产统一管理改革，从源头规范国有资产经营、配置和处置行为。在强化监督方面，中央纪委监察部会同有关部门明确了相关的党纪政纪处分规定；财政部、审计署等五部委联合发布《企业内部控制配套指引》，建立健全企业内部控制规范体系。

　　制度有根本性、全局性、稳定性和长期性，是防治“小金库”最有效、最持久的手段。从源头上防治“小金库”必须强化制度建设，建立健全长效机制。今后一个时期，防治“小金库”长效机制建设要深入贯彻中央的部署和要求，按照标本兼治、纠建并举的原则，通过对“小金库”问题的深入剖析、系统研究，查明诱因、找准症结，积极推进体制改革、完善制度规定，采取切实有效措施逐步建立一套内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的防治“小金库”的制度体系，强化制度执行力，努力从根本上解决这一问题。加强制度建设，建立长效机制具体应从以下几个方面着手：

　　一要建立和完善齐抓共管的责任机制。长效机制建设是一项复杂的系统工程和长期的工作任务，是各地区各部门的共同责任，需要各部门的共同参与和努力。无论是中央还是地方或部门，无论是机关还是社团或企业，都应积极主动推进这项工作。各地区各部门要从实际出发，统筹考虑、系统研究，逐步推进长效机制建设。要明确责任、加强指导，一级抓一级，层层抓落实。

　　二要建立和完善源头治本的创新机制。加强体制机制和制度创新，不断深化财政、金融、国有资产管理和社会组织管理等体制改革，积极寻求防治“小金库”问题的新途径；创新监督管理方式，特别注重运用现代信息手段，做到实时动态监控，切实提高监督管理效率。

　　三要建立和完善群众参与的监督机制。要坚持集中治理与日常监管相结合，不仅把查处“小金库”问题当作日常监管的重要工作内容，而且注重充分发挥群众监督的作用。要坚持公开透明，积极推进政府财政预算、单位财务等政务、厂务公开制度建设，自觉接受各方面监督；要加大宣传力度，不断拓宽举报渠道，认真受理和办理群众举报案件；要建立健全有关资产财务管理的民主决策制度，防止权力失控、行为失范。

　　四要建立和完善纠建并举的预防机制。要把严肃查处案件当作更直接、更有效的预防手段，针对重点领域、重点部门和重点单位，加大执法力度，严肃查处并公开曝光“小金库”问题；认真抓好整改落实工作，确保已发现问题整改落实到位，并注重举一反三，避免同类问题反复发生；必须不断完善制度措施，把专项治理寓于各有关政策措施和制度规定中，全面梳理分析检查发现的问题，剖析产生“小金库”的制度根源，找准薄弱点和风险点，重点针对会议费、培训费、咨询费、劳务费和现金、账户、资产、非税等容易产生问题的部位，尽快出台或完善一批具体制度办法，充分发挥制度建设的治本功效。

　　旁观者言

　　公共财政时代要有新的制度安排

　　需要用公共的理念、公共的规则、公共的轨道来管理具有公共性质的财政资金。

　　“小金库”形成的原因是多方面的。一方面，“小金库”具有时代特征，是经济体制转轨时期的产物。在计划经济体制条件下，我们的国民经济与国有制经济几乎是可以划等号的。当时的国家财政，主要来源是国有制经济，国家财政因而并非国家的财政，而是国有制财政。由于国有制经济主要分布在城市，国有制财政又表现为城市财政，它很难延伸到农村；国有制财政的主要聚焦点是生产建设，它很难延伸到民生。因此，在此范畴内形成的财政运作我们也将其视为自家院落内的收入与支出，并未把它理解成整个社会的收入与支出，也未把它还原为公共的收入与支出，只要在国有制范围内制订一个规范就可以，但这样的运作方式，一旦进入市场经济的条件，它就是非规范性的行为。

　　另一方面，“小金库”产生是“放权让利”改革的滞后效应。中国改革从放权让利开始，目的是激发改革积极性，给企业、居民还账。在还账过程中，出现了财政收入大幅减少，财政收入占GDP比重持续下降。同时，政府支出没有随之减少，相反，发展经济的积极性大为高涨，需要大量的资金，形成了支出规模未减而发展经济支出激增的现象，规范性收入不足。当时的情形是不给资金给政策，出现了允许政府部门自行创收的现象。只要通过政府部门或行政事业单位自身创收的钱，大家就认为这是自己赚来的钱，不是财政拨付的钱，理应进行专门的管理，这就是“小金库”。

　　“小金库”还是惯性思维的延续。一些单位觉得只要是为老百姓做事，只要没把钱装入自己的腰包，怎么收、收多少都相对不重要，再加上不科学或不正确的政绩观及加快经济发展的需要，于是在过去的30年中形成了大量的非规范性的收支行为。以此为基础，又形成了非规范性的收支机制，这就是“小金库”产生的基本背景。

　　这种情形与经济社会科学发展的时代要求已经越来越不相容。经济改革的进程和市场化发展的阶段已经让我们不能不进入公共财政的时代。这种变化需要一种新的制度安排，改变游戏规则，由旧的拓展为新的公共的制度规范。需要用公共的理念、公共的规则、公共的轨道来管理具有公共性质的财政资金。

　　所以，从根本上治理“小金库”，要从严守三个“底线”入手：

　　第一，行政事业部门经费实行“供给制”。行政事业单位行事的唯一准则应该是追求公共利益最大化，不能心存敛财的念头，行政事业部门经费要着眼于实行财政统一“供给制”，全部由财政预算拨款，不允许自己创收。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，逐步创造条件逼近“供给制”。

　　第二，全部财政性收支纳入预算。预算本身不只是计划，而是财政管理的重要线索和渠道。全部财政性收支进预算，凡是预算外和制度外收支都是非规范性收支。行政事业单位掌握的钱一旦脱离预算的控制，就容易出现问题。要建立完整统一的公共预算，消灭预算外收支，铲除制度外收支，形成一个覆盖整个财政性收支的公共预算。

　　第三，由财政部门专司财政管理权。掌管全部财政性收支是财政部门的天职所在，设置财政部门的根本初衷，就是避免本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为，不允许其他政府部门发生任何以直接向企业、居民收钱为代表的财政性活动。即便出于工作便利的考虑，也要纳入“收支两条线”的制度框架，实行所谓“代收”、“代征”。

　　如果能做到这三条，各个行政事业单位就会在规范化的环境内，在干净的土壤上运作，“小金库”治理工作也就可以获得坚实的基础。