话题缘起《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《纲要》)赋予了广东省继续承担全国改革“试验田”的历史使命,要求广东省大胆探索,在重要领域和关键环节率先取得突破,为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。而在此前广东省委、省政府作出的《关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》(以下简称《决定》)也提出,要继续当好改革开放的排头兵,保证成为科学发展的排头兵。国家的《纲要》和省里的《决定》,吹响了珠三角率先深化全面改革的号角。《决定》更明确地提出了争当改革先锋的战略目标:以深化行政管理体制改革为突破口,在破除制约科学发展的体制机制方面先行一步。率先建成服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和效能政府,率先实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。行政管理体制如何取得突破?专家学者进行了有益的理论思考。
职能设定是基础,权力配置是核心,运行规则是关键,法律保障是手段
深化行政管理体制改革:内容与途径
■蔡立辉
行政管理体制就是与立法体制、司法体制相对而言的,以管理国家行政事务为内容,由行政机构的设置、政府的职能定位、行政机构的职权划分与权力配置、行政工作的运行规则及其法律保障等方面所构建的基本制度。它属于上层建筑的范畴,是一个国家政治制度的重要组成部分。职能定位、权力配置、运行规则和法律保障是行政管理体制的具体内容。其中,职能设定是基础,权力配置是核心,运行规则是关键,法律保障是手段；它们之间相互联系、相互作用。
职能定位:科学合理地界定行政职能,实行行政职能履行方式多样性、综合性
就职能定位而言,行政职能是行政活动的对象范围(即管什么)和行政方式(即怎么管)二者的统一体。行政职能的定位应根据一个时期内国家的政治、经济、文化、社会发展状况和形势,确定各级政府及其各部门应当履行的职责功能和行为方式。
深化行政管理体制改革,一是必须科学合理地界定行政职能,包括正确界定政府与社会、政府与市场、政府与公民个人之间的关系；明确不同层级政府之间职责功能的重点与关系,明确不同层级政府之间的权力范围与任务。为此,既要大力培育、发展社会中介机构来承接政府部分退出社会之后的公共事务管理和公共服务提供,又要加强对社会中介机构的规制；同时,行政活动对象范围的有限性就决定了政府及其部门只对其职责范围承担责任,是“有限责任政府”,任何一个行政机关的活动内容和任务都必须根据已经确定的职能来开展和进行,否则,就会导致政府职能的越位、缺位和错位,导致机构的上下对口设置。
二是应强调和实行行政职能履行方式的多样性、综合性。行政职能的履行方式包括:刚性手段———行政许可、行政处罚、行政强制,柔性手段———行政奖励、行政合同、行政指导,市场化手段———民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场,工商管理手段———战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理、流程再造技术,社会化手段———社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等,以及在履行职能的过程中如何采用先进的科学技术以实现便捷的服务,体现公开、高效,都是行政管理体制的重要内容,具有多样性、综合性。
权力配置:应与其职能联系在一起
就权力配置而言,行政权力是各级政府及其部门在履行职能的过程中,依照法律法规的规定所享有的影响力或支配力。行政职能的设定为各级政府确定了工作的任务、方向和价值目标,而行政权力则为各级政府完成这些任务创造了条件和途径。因此,行政权力的配置应与其职能联系在一起。
深化行政管理体制改革,必须科学合理地配置行政权力,包括:一是在中央与地方各级政府及其部门之间科学配置行政权力；二是在没有隶属关系的同级政府之间科学配置行政权力；三是在同一级政府内各部门之间科学配置行政权力；四是在具体一个部门内各个机构之间科学配置行政权力。
同时,深化行政管理体制改革,还要正确处理权力配置与机构设置的内在联系。行政机构是行政权力的具体承担者,所以在—级政府内部,究竟应当设置哪些机构、多少机构,应当赋予各类机构何种地位和权限,都主要由各个机构的权力配置所决定,并遵循行政管理自身的规律,具体包括:优化同级政府组织结构；理顺上下级政府机构设置；减少行政层级,依法探索省直接管理县(市)的体制,积极进行乡镇机构改革等探索,逐步形成科学的行政层级架构,增强珠江三角洲等具备条件地区的引领带动作用。
运行规则:建立健全一套公开、明确、理性的,能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系和组织体系
就运行规则而言,运行规则是行政权力的运行所要遵行的基本规则,是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹及以此为基础的制度体系,包括法律原则、法律精神等为内容的规则。
深化行政管理体制改革,必须建立健全一套公开、明确、理性的,能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系和组织体系。充分发挥法律的作用,把行政管理体制改革的方式、步骤和成果都纳入法律的调整范围,把各级政府及政府各部门自身的职能权限、权力运行的规则等都以法律的形式固定下来,明确各级政府及政府各部门的权利、义务和责任,一旦违反了法律的规定,就必须承担相应的后果。
法律保障:逐步完善和确立一套行政权限冲突的解决机制
法律规范是行政管理体制框架内的重要内容。深化行政管理体制改革,不能也不可能回避法律的价值和作用,职能定位、权力配置、运行规则都必须通过法律形式确定下来。当前,解决各级政府之间、各地方政府之间权限纠纷的制度还非常缺失。随着社会多元利益格局的形成,在利益驱动下,各类矛盾、纠纷增多,各级地方政府之间、各地方政府之间的冲突也开始出现,并引发权限冲突。如果解决政府间权限纠纷的法律规范与制度没有建立起来,必然导致无序竞争、重复建设、重复投资以及地方对中央政策的规避等,必然破坏市场经济的正常运行。因此,深化行政管理体制改革,就要逐步完善和确立一套行政权限冲突的解决机制,把各级政府之间、同级政府之间以及政府各部门之间权限冲突的解决方式纳入法律调整的范围,通过制度建设减少和消除暗箱操作、推诿扯皮等现象发生。
作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师,中山大学MPA教育中心主任、电子政务研究中心主任
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