在长沙、株洲、湘潭三市,市民不仅可以方便出行，很快还可以在三市银行实现通存通兑，自由使用手机不用担心漫游费和长途费。今年湖南将着力推进长株潭“区域布局、基础设施、产业发展、城乡建设、市场体系、社会发展”等六个一体化进程——
4月30日前整个设备改造全部完成,5月1日到6月28日是整个网络测试阶段,7月1日完成三市并网升位工作……这张最新的长株潭并网升位时间表显示,从今年7月1日开始,长沙、株洲、湘潭三市电话区号将统一。这一改变,将进一步与老百姓心中的“融城”靠近。自长株潭城市群获批全国综合配套改革试验区以来,长株潭三市联系越发紧密,民间俗称“融城”。随着长株潭经济一体化进程提速,湖南省积极探索、创新体制,期望在未来实现三市“融城”,并带动周边城市发展。
长株潭城市群示意图。刘小青绘
起点:一个议案和四套商品房
长株潭经济一体化真正成为一个话题,缘自原湖南省社科院副院长、经济学家张萍当初的一纸提案。1982年12月,张萍向湖南省政协四届六次会议建议“把长沙、株洲、湘潭在经济上联结起来,融到一块儿,逐步形成湖南的综合经济中心”。从此,长株潭一体化第一次进入湖南省决策层的视野。
张萍回忆,当时改革开放进入了快速推进期。在全国“百花齐放”的竞争格局下,湖南的出路在哪里?一个最不利的因素是,缺乏一个类似于广州或者武汉那样超大型的经济中心城市,省会城市长沙在全国城市的排名是在30多名开外。而长株潭三市彼此相距30-50公里,沿着湘江分布的“品”字形分布,有着非常密切的经贸和社会联系。它们不应该是彼此隔绝的,而应该是一个水乳交融的城市综合体。如果三市进行有效整合,那么经济实力将进入当时国内的前10名,在中国的中部将崛起一座强大的城市。通过进一步调研,张萍于1984年7月撰写了《关于建立长株潭经济区的方案》。
1984年11月,湖南省委常委会议讨论了《方案》,并且形成了《关于建立长株潭三市经济区的问题》的会议纪要,正式启动了长株潭经济区的建设,定义经济区为:它不是一级行政层次,而是打破行政区划,把横向的经济联系用网络联结起来的经济联合体。民间俗称“融城”。
1985年1月,在湖南省政府和长株潭三市政府共同出资购买的四套商品房里,长株潭规划办公室成立,办公人员也分别由省市政府四方派出,张萍为第一任主任。开完第一次办公会议后,办公室就深入长株潭三市举办座谈会。每次会议都会询问同样的问题:你们认为长株潭应该联合开发哪些项目。一个星期后,长株潭规划办整理出需要联合开发的10大工程,分别涉及金融、交通、统一电话的区号、三地电厂的扩容、统一三地的城市规划、共同治理环境污染,以及在三市结合部联合建立开发区和进行企业整合等。
“半夜鸡叫,叫得太早也要被吃掉。”在经济体制改革刚刚起步的上世纪八十年代初,“长株潭经济区”的提法在湖南这样一个内陆省份,显得过于超前。虽然第一次长株潭一体化在一些重要方面取得了突破性进展,但是,从1987年开始出现反对的声音,有的相当激烈,认为长株潭已经是湖南最富裕的区域,省政府的政策不应该再向长株潭倾斜。关心减弱,措施推行不利,迫于形势,1987年5月份,张萍正式提出辞呈,离开了长株潭规划办公室。等到长株潭一体化再次进入湖南省政府的视野,已经是十年之后了。
转折:总体规划带来突破
1997年3月,湖南省委、省政府主要领导主持召开了长株潭三市领导和省直有关部门领导参加的“长株潭座谈会”,成立长株潭经济一体化协调领导小组,由时任省委副书记(后任省长)储波担任组长。与第一次由联合开发大项目入手不同,第二次启动站在了更高的起点上——由“总体规划”启动。2005年,湖南推出了中国内地第一个城市群规划——《长株潭城市群区域规划》,并经省十届人大常委会第29次会议审议通过,为长株潭及其181个中心镇的建设和发展规划出蓝图。
除了机制创新,湖南省还积极进行基础设施建设。从1998年开始,湖南省计委牵头提出了基础设施建设方面的“五同规划”,即交通同环、电力同网、金融同城、信息共享、环境共治。金融同城已经实现。以前三个城市由两个电网覆盖,如今也实现了电力同网。在通讯方面,中国移动、中国联通、中国电信已经取消了长株潭之间的手机漫游费和长途费。利益牵涉最为复杂的是“环境同治”。20年前困扰长株潭的区域污染问题至今还在折磨着三个城市。因此,“环境同治”也被摆在了最优先的位置。2006年以来,省政府组织编制了《长株潭环境同治规划》,出台了共同的产业环境准入与退出政策,在省环保局组建了专司三市环境监测的执法大队,下发了对三市政府的环境同治考核指标。
经过多年的强力推动,长株潭一体化在一些领域再次取得了突破。2006年起,湖南陆续实施了四个“一”政策:同一个规划,同一个财政政策,同一个关于环保的政绩考核标准,同一支环保执法队伍。该年年底,湖南省调整了“五同规划”的部分内容,将电力同网改为能源同体,金融同城改为生态同建。
2006年6月,在向国家发改委正式递交了《关于在长株潭地区设立综合配套改革试验区的申请》的同时,湖南省召开了第一届长株潭三市党政领导联席会议。三地的书记、市长共同签署了《长株潭区域合作框架协议》,审议通过了《长株潭三市党政领导联席会议议事规则》,签署了《长株潭工业合作协议》、《长株潭科技合作协议》、《长株潭环保合作协议》。
2007年底,长株潭地区经国务院批准,成为“全国资源节约型和环境友好型社会”建设综合配套改革试验区。根据批复方案,“长株潭城市群”将在“资源节约利用、环境保护、产业结构优化升级、科技体制、土地管理、投融资体系、财税、对外经济统筹城乡、行政管理体制”等10大重点改革领域展开综改试验。此外,随同综改方案的“湖南经济社会发展的整体规划”也一同获得批复。长株潭城市群在其综改方案中提出了三项试验:率先形成有利于资源节约、环境友好的新机制,率先形成城市群发展的新模式,率先积累传统工业化成功转型的新经验。
重点:探索资源整合的最佳模式
进入试点之后,“长株潭城市群”获准在三座城市之间,探索建立省域内城市间的耕地“占补平衡”新机制。曾经参与了“长株潭城市群”综改方案前期课题的国家行政学院汪玉凯教授认为:三座城市的发展情况各不相同,相对来讲,湘潭和株洲的重工业比重更大,而长沙就有所不同。所以各城市对土地的需求都不尽相同,在三座城市间进行跨市域的‘占补平衡’,有利于各个城市确定自己在城市群内的功能定位,使得三座城市可以作为一个‘大单元’进行考虑,在此城市群试验后,会给全国其他地区提供示范,真正起到改革试验、先行先试的作用。”在国家给予两个城市圈群此项政策之前,“占补平衡”不允许跨省、跨地级市进行。
在土地方面,“长株潭城市群”还获准对株洲清水塘、湘潭竹埠港等湘江沿线严重污染地区的耕地,变更为未利用地并调整土地用途,根据建设需要逐步转为建设用地或生态用地。如进行不动产税试点,对闲置土地从征收土地闲置费改为征收不动产保有税;根据土地利用效率对土地取得、保有和利用各环节实施差别化的土地税收政策;试行统一的征地区片综合地价,探索建立征地协议制度。
长株潭一体化的作用首先在于可以让如此联系紧密的区域通过统一的规划来避免重复建设、环境污染等问题,整合区域资源。在计划经济时代,三座城市均布局了“大而全”的产业体系,导致了资源的极大浪费。同时,位于湘潭、长沙上游的株洲市却布局了大量的冶炼、化工、农药等产业,使得三个城市之间的湘江段严重污染,极大制约了长沙、湘潭的发展。这些都需要通过统筹规划来加以治理。湖南省建立长株潭城市群能源、水、矿产、森林等重要资源的统一规划和管理体制,制定长株潭城市群规划环评机制,强化项目布局的区域协商机制和共同决策机制,建立长株潭城市群环保督察中心。
目前,资源整合工作已经取得了一定成果。随着长株、长潭等高速公路已经完成和通信网络的建成,市民不仅可以方便出行,还可以在三市使用通存通兑,自由使用手机不用担心漫游费和长途费。成立了统一的环保执法队,通过实施湘江流域环境治理项目,促进了一批治废、治污、治渣工程和洁净水、洁净煤项目的建设,当前三市工业污染企业达标率已达到97.2%。
“大胆改革、率先突破是国家赋予试验区的最大权力,是建设‘两型社会’的第一动力。大胆改革、率先突破关键是要大力推进体制机制创新,尽快形成有利于资源节约和生态环境保护的体制机制。”湖南省省长周强说。
难点:健全制度保障行政一体化
经过多年协调发展、融合,长株潭城市群初步形成优势互补合作共赢的局面:长沙以电子信息、机械制造、食品加工、生物医药、新材料等为产业体系主体;株洲注重交通运输设备制造、有色金属等制品产业;湘潭形成了以黑色冶金、机电及机械制造等为主体的产业体系。湖南省统计局数据显示,自长株潭经济一体化战略实施以来,长株潭已成湖南经济发展的“引擎”。
然而,增长的背后也存在一些机制性问题和瓶颈。三市的发展战略仍不协调,长沙市重点发展城北河西新城和星马新城,株洲重点发展河西高新区,这就导致了长沙拓南难进,株洲往北难伸,湘潭独臂难撑的局面,减缓了资源整合的速度。对一体化的主要途径是政府主导还是市场主导仍有争议,这就使得无论通过行政手段整合资源,还是通过制度建设保证要素自由流动进而靠市场自身整合资源,都没有达到理想的速度。
专家指出,根本问题出在行政划分上。三市的各自为政,则部分抵消了区域整合的威力。长株潭一体化一度进展缓慢,也正是缘于“各怀心思”。因为缺乏有效的法制保障,在三市经济发展提速的同时,开发秩序混乱,污染严重,不符合长株潭经济一体化整体规划的现象时有发生。
2007年5月29日,湖南省发改委等部门向湖南省十届人大常委会第二十七次会议提交了《湖南省长株潭城市区域规划条例(草案)》(下称《条例(草案)》),并提请审议。根据《条例(草案)》,“长株潭城市群区域规划是长株潭城市群协调发展的综合性总体规划,是统筹区域各项建设,指导制定区域相关专项规划和市域规划的基本依据”。这明确了区域规划与三市规划的关系是整体与局部、上位与下位的关系。
《条例》还规定,各城市不得擅自建设具有区域性影响的项目,擅建项目将责令改正、叫停。此外,在长株潭三市内建有污染的项目、大型交通航运枢纽选址等有区域性影响的重大项目,不再仅由长株潭三市说了算,而是由湖南省直有关部门、长株潭三市人民政府就选址意见协商一致后,再由湖南省长株潭一体化工作机构出具是否符合区域规划的意见。
2008年1月1日起,《长株潭城市群区域规划条例》正式实施。多年来困扰长株潭城市群规划的法律软肋有望得到解除。时任湖南省发改委主任、长株潭规划发展办公室主任陈叔红表示:“有隔阂是不能实现‘融’的目的的。运用这样的制度保障,是实现资源整合、协调行政冲突、形成整体合力、保证跨行政区划的城市群协调发展的重要手段。”
在今年湖南省“两会”上,周强在《政府工作报告》中强调,今年湖南将着力推进长株潭“区域布局、基础设施、产业发展、城乡建设、市场体系、社会发展”等六个一体化进程。湖南省内多位专家都表示,随着国家拉动内需政策出台,长株潭三市一体化获得了一个提速的机遇,而统一协调机制的完善,将促成三市在经济一体化的基础上向行政一体化靠拢。
公交一体化惠及长株潭400万人。在湘潭境内的昭山站点，两位市民正兴奋地议论着长株潭公交车开通的好处。(新华网湖南频道)
