全国第一部旨在促进开放的地方性法规《重庆市促进开放条例》实施半年——　

　　地处嘉陵江和长江汇合处的朝天门码头，见证着重庆这个建设中的“内陆开放高地”逐渐崛起。资料照片

　　2009年第一天，全国第一部旨在促进开放的地方性法规——《重庆市促进开放条例》(以下简称《开放条例》)，在这个建设中的“内陆开放高地”正式实施。

　　半年过去，在重庆市人大财经委员会副主任委员罗先成2009年下半年的工作计划中，组织人员赴有关部门调研，召集重庆市发改委、财政局、外经委、法制办等10多家部门就《开放条例》施行半年情况进行座谈两项活动，已被写入7、8月份的工作日程。

　　“与《开放条例》制定时相比，整个中国的经济形势有了很大变化，但对重庆来说，加大对外开放的力度并没有改变。有些人认为金融危机形势下，对外开放是不是要缓一缓？事实上，重庆本身外贸依存度就不高，对外开放程度也不高，对外开放的发展空间很大，所以越是金融危机，重庆越是要对外开放，越是要靠开放谋发展。”罗先成说。

　　为一个“抽象概念”立法

　　“对外开放本身就是一个抽象并且外延广泛的概念，怎么可能对这样一个概念进行立法呢？”重庆市索通律师事务所律师韩德云提出了一个许多人心中都有的疑问。

　　如何让抽象概念具体化，在《开放条例》起草之初，就是一大课题。

　　“需要明确的问题有两个：一是调整的对象；二是调整的内容。”韩德云说，“前者是指法律对谁形成约束；后者则是对对外开放进行具体解读，哪些行为需提倡，哪些行为要禁止。”

　　经过反复讨论，起草组成员达成共识。“考虑到市场经济的特性，我们最终将各级国家机关、公立非营利机构和人民团体作为本部法律调整的对象；此外，由于开放是个很广泛的概念，包括政治、文化、经济等多个方面，对广义的开放进行立法显然不可行，最终开放被重点限定在经济领域，同时与社会环境配套。”罗先成回忆说。

　　与此同时，因缺乏直接的上位法依据而可能产生的合法性质疑，是制定《开放条例》面临的另一难题。“‘地方立法是中央立法的补充’在很大程度上已是思维定势。”参与起草《开放条例》的法学博士刘志强说，“法律作为调整社会关系的重要手段，只能来源于社会实践，《开放条例》正是契合重庆当前经济社会发展对促进开放的立法需求。”

　　“容错”是鼓励创新的态度

　　“到目前为止，‘容错’机制还没有启动过。”谈起《开放条例》中引起广泛关注的容错机制，罗先成说。

　　《开放条例》第四十八条规定：“开放工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下条件的，可以减轻或免除有关人员的责任：工作措施的制定和实施程序符合有关规定；个人和所在单位没有牟取私利；未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。”这就是所谓的容错机制。

　　“其实，广东深圳在2006年实施的《改革创新促进条例》中，已写进了容错机制。”罗先成说，“但两年多，他们也没有启动过免责调查。”

　　在回答媒体“对官员的容错是否会助长官员‘拍脑袋’决策”的质疑时，罗先成表示政府对内的决策投资行为失误不属于《开放条例》管辖范围。

　　与媒体的关注点不同，韩德云对容错机制的合法性提出了质疑：“如今将其正式写入法律，就是以法律条款的形式确认只要所做的事情符合条例中的三点，即可以违背其他法律，这与我们一直强调的依法行政不符。”

　　“我们允许犯错，但是不允许犯法。”罗先成说，“对重庆来说，容错机制更多地是向基层干部表明一种鼓励创新的态度。”

在利益博弈中完善细则

　　“现在谈变化太早了。”虽然是《开放条例》的主要起草人之一，罗先成仍很少去想《开放条例》能为重庆带来什么具体的变化。

　　而在韩德云看来，《开放条例》“从立法角度完成了创新，好则好矣，但就具体内容而言，仍稍显空洞。”

　　他以《开放条例》第三十九条为例，“建立开放政策评估制度：市、区县(自治县)人民政府及其有关部门应当适时对开放具体政策的执行效果进行评估。”由哪个部门评估？对谁评估？怎样评估？《开放条例》中显然并未给出明确说明。

　　但韩德云认为这可以理解，“《开放条例》触及许多部门的深层次利益，对它一遍遍的修改过程事实上就是各部门、各主体不断进行利益博弈的过程。下一步需要各个调整对象根据《开放条例》，结合自身的工作特点，制定出各种具体的实施细则。与此同时根据随时反馈回的意见和出现的问题，对《开放条例》进行不断修改，好的法律都是经过不断修改而成的。”

　　罗先成也表示：“在现阶段，《开放条例》的最大意义在于它向社会各界传达出着力抓开放的态度，在重庆市的发展道路上树起了对外开放的大旗。”

　　而在重庆市工商局外资处处长江传华看来，变化已经开始。

　　“今年开始，我们推出了海外商号预保护制度。”江传华说，“只要海外投资者有意向，我们可以对他的商号预保护三年。”

　　持相同看法的还有重庆长江进出口公司总经理胡渝。“半年时间，已经能够感到《开放条例》带来的变化。”胡渝说，“以外经委为例，外贸处的电话打得更勤了，服务更好了，除了不时打个电话问问我们有什么项目需要支持，市里出台什么新政策也主动给我们打电话介绍；效率更高了，以前我们咨询个问题可能两三天有回复，现在当天就能给回复。”(记者侯露露)