翻看各个版本的2009年十大教育新闻，一半以上与高考有关。高考，既是中国教育最受关注的一环，也是中国教育最大的病灶。在民间各界给高考改革开药方的热潮中，以北大法学院张千帆教授为首的法律界人士，日前也推出了一份《大学招生考试制度改革建议书》。建议书含有一套详细的高考改革方案，力图打破中国各省之间存在的倾斜的分数线，倡导给山东、河南等人口大省平等的录取权，给西部边远省份考生更多的倾斜。

这剂针石，敲中了多年来高考的隐痛之一，但高考已被捆绑在错综复杂的各方利益之间，似乎动弹不得，这份方案将如何找到一个突破口改变现状？中国青年报记者专访了张千帆教授。

缺乏公民参与，高考改革必然停滞不前

中国青年报：作为法律界人士，您和您的同仁都属于教育的圈外人，为什么将目光聚焦高考改革？是想达到激活现有的考试改革思路的效果吗？

张千帆：长期以来，高考改革似乎只是教育圈子内部的问题。当然，从“专家治国”的角度看，高考改革确实应该听取教育专家的意见。但高考改革不只是教育专家关心的问题，而是一个全民关心的、涉及每个家庭利益的问题，所以必须在全社会参与和监督下才可能取得实质性进展；否则，高考改革改来改去，必然会出现停滞不前甚至倒退的现象。

你可以说医保问题是医疗卫生专家的特长，但医疗体制改革的根本是满足全体人民的需要，如果缺乏有效的公民参与，我看最后出台的医改方案很难达到这个目标。高考和教育改革也一样，都不只是专家问题，因而不应该只由教育专家说了算。由于缺乏有效的公民参与，近年来的教育改革不仅没有取得预期成果，反而更加偏向大城市等既得利益群体。这说明，只是在圈子内部关起门来进行高考改革是不够的，这样的改革满足不了中国社会发展的需要。

法律界人士以往也不太重视这个问题，但是这个机制出了问题，最好的人才进不了最好的大学，这意味着中国教育资源配置出现了严重失误，不仅耽误国家的人才培养，而且关系到公民的基本权利和国家的长远发展。我希望今后有更多的法律界人士关心高等教育的机会平等问题。我们这个课题组是很自然走到一起的，因为宪法第33条规定了“公民在法律面前一律平等”，宪法学者自然很关心公民的平等权，在孙志刚案件、废除收容遣送办法、户籍改革、乙肝维权等一系列事件中一直提倡取消形形色色的歧视，大学招生和考试制度只是众多歧视中的一个。

山东河南等农业大省考生基数大，却成为京沪大学招生的歧视对象

中国青年报：在您推出的《大学招生考试制度改革调研报告》中非常尖锐地批评目前高考制度“违背宪法原则，剥夺平等机会”。并举例，2009年，北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人，在上海投放的指标为4.8人，但是在山东与河南投放的指标却只有1人，在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人，导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。同年复旦大学对每万名考生在浙江投放的指标为5.2人，在北京投放的指标为4.2人，而对河南与内蒙古投放的指标都仅略超过0.4，不同省市的单位招生指标同样相差巨大。报告指出，“如此显著的差别待遇不仅侵犯了不同省市考生的平等录取机会，而且使招生指标的地域分配带上人为复杂性和巨大任意性，为大学招生腐败和幕后交易提供了温床，对招生过程的法治化与公开化则设置了重重障碍”。这是不是就是您说的歧视问题？

张千帆：中国社会形成了一个误区或盲区，那就是全社会都在关注高考，却看不到普遍严重的招生歧视。广大考生最关心的是能否获得录取，而录取机会首先取决于招生体制；如果在招生环节上歧视不同地域的考生，那么考试设计得再合理也没用。实际上，在招生歧视的基础上改革高考体制很难取得实效；也正是出于这个原因，我们过去一二十年的高考改革成效有限。诸如山东、河南等农业比重大的省份考生基数也相当大，因而往往成为京、沪等地大学招生的歧视对象，农业为主的省份得到的招生指标远低于其考生数量占全国总量的比例。再加上农村地区基础教育不发达，农村考生在高考面前本来就处于劣势。

高等教育机会是最重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。然而，部属重点院校的分省招生指标制度对本地考生给予特殊照顾，严重歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，明显违反宪法规定的教育机会平等原则。众所周知，北京大学不是北京的北大，而是全中国的北大，但是北京考生考取北大的机会却要比山东、河南等省的考生高出几十倍甚至上百倍；而上海、江苏、浙江、武汉等地的招生地方化甚至远比北京大学严重，诸如复旦、浙大、武大、南大等国家重点支持的“985大学”在本地录取考生达到招生总量的百分之三四十，有的甚至高达50%。

我们认为，高考改革首先要摆正目标，这个目标就是招生公平。来自全国各地的考生不论户籍地在哪里，都要获得平等的录取机会；谁能考取清华、北大，得凭自己的真才实学，而不是父母户籍所在地等不相关因素。这个目标首先得确定下来，然后才能考虑什么是最适合这个目标的高考制度；不然，高考改革本身就失去了方向。其实在招生标准平等的大框架之下，考试制度的设计还是大有空间，不过不是所有的考试模式都符合宪法要求，譬如说目前的各省自主命题模式就不符合要求，因为各省考卷都不一样、成绩都不可比，大学面临不同省市的考生没有一个统一的衡量标准，请问招生平等如何实现呢？招生平等的前提就是全国必须存在一个统一的评价标准，所以高考必须全国统一；但是在这个前提下高考怎么考、可以考几次等技术问题，都可以留给教育和考试专家去设计。

这就是我们提出的基本主张，我们的基本目的就是要保证全国各地考生的平等录取机会，打破歧视外地考生的招生指标体系。在此基础上，我们对考试模式也有所取舍，但是教育学家对这个问题更有发言权，我们的主要任务是强调宪法平等原则以及它在招生考试过程中的适用。我们认为，招生公平为高考改革设定了基本目标和底线，任何招生考试改革都不能突破公平底线。

忽视农村学生的上升通道，造成中国大学对国家未来失去通盘视野

中国青年报：此方案以极大热情关照了农村学生的上升通道问题，在目前的城乡二元制前提下，很多教育界内部人士认为教育问题就是社会问题，整个社会不改变，教育无法解救众生，您怎么看？

张千帆：我们当然很关心考试标准统一对农村考生的实际影响，因为他们所受的基础教育本身就没有城市学生好，所以原则上大学招生录取应该更加照顾他们才对。有人认为标准统一反而对边远地区的考生更加不利，现在已经在照顾他们，不然说不定他们一个都进不了北大、清华。这种说法其实混淆了不同性质的问题。我们主张招生公平，主要是针对京、沪等大城市，而不是边远地区；这些地区基础教育薄弱，大学招生可以适当倾斜和照顾，譬如规定对这些地区实行同比例招生，大学在西部省份的招生不低于全国平均招生比例。宪法平等不是绝对的，并不禁止纠偏行动这类具备正当理由的差别标准，但是确实禁止不具备正当理由的招生地方保护主义，因而不能再用纠偏行动作为招生地方化的挡箭牌。

因此，我们主张的实际上是一种二元招生体制：对于5个自治区和云南、海南、青海、甘肃等9个边远省区实行同比例招生，其余2／3以上的省市原则上实行统一录取标准。这意味着85%以上的全国考生将按照统一标准平等竞争。我承认二元体制虽然照顾了少数边远省区，仍然无法适当照顾多数省市的农村考生，但是这么做会不会比现在实行的招生指标制度更糟糕呢？那就让我问一句，现在的招生体制对农村考生又照顾在什么地方呢？如果你看看京、沪等名牌大学的招生指标，本地指标比例当然高得离奇，自不必说，而名牌大学最集中的省市也是大城市集中、农村比例最小的地方，此其一；其二，在外地考生中间，不同省市的待遇也是很不一样的，这些大学首先照顾发达城市，譬如2009年在北大招生比例中名列前茅的有天津、上海，在复旦大学招生比例中位居前列的则有浙江、北京；其三，这些名牌大学最歧视(录取门槛最高)什么地方呢？恰恰是河南、山东这些农业人口比例最高的地方。这样的招生体制怎么可能照顾农村考生？改变这种体制又如何对农村考生不利？如果目前还谈不上对农村考生给予任何特殊照顾，至少不能在录取标准上歧视农业地区吧。

至于教育问题也是社会问题，这种说法固然不错。有人主张，现行招生体制的地域歧视根本上是户籍制度造成的，取消了户籍制度也就解决了招生歧视，因为山东、河南的考生也可以跑到京、沪等地报考，各地基础教育水平也将趋于均衡。这种说法当然也不错，但是户籍制度涉及城市人口与生存环境、基础教育和社会福利承受力、道路交通容量等方方面面，取消谈何容易？现在各地试行的户籍改革，实际上只限于身份标志变化，没有太多城乡福利平等的实质含量。要等取消户籍才能改革招生考试制度，那要等到猴年马月？又要贻误多少人才培养、损害多少考生的平等机会？这种看法低估了教育改革对社会改革的作用，而教育机会不平等，尤其是农村学生不能通过平等高考改变自己和家庭的命运，必然严重加剧社会的不平等。招生考试制度只是社会不平等的一个环节，教育改革完全可以先于户籍改革并带动整个社会改革，而不能坐等社会变革。