县域治理是国家行政的根基。考察一个县级样本，或能知道我国基层行政的现状。广西灵山县，3年内任免干部超过1700人次，令人称奇。中国青年报记者赴灵山采访，希望对基层行政臃肿化、越改革干部越多的怪圈一窥究竟。

　　好事者发现的政府“秘密”

　　一次偶然的点击，使广西壮族自治区灵山县被推到了风口浪尖。

　　好事者网名“游泳的风”，远在东北，是一名地税局干部。今年春节期间，他应约写一篇关于县级政府政务公开的文章，便在每个省区任选两三个县的政府网站浏览。打开灵山县政府网站后，他有了“惊人”发现：该网站从2007年1月起，就挂上了干部任免的文件，共有10页之多。为此他还曾暗自赞叹，这个网站“做得不错”。

　　纯粹出于好奇，他开始一个文件接一个文件地阅读，结果“越看越来气”。为弄清楚这个县究竟发生了什么，他花费4天时间，把该网站上所有的干部任免文件复制下来，并做了初步的统计。

　　3月5日，他在网上发布了第一篇质疑灵山县的帖子。在这篇题为《质问广西灵山县委：挂任如此多的副职为哪般？》的帖子中，他附了17人挂任该县各镇党委副书记的名单。该任免通知的落款单位是中共灵山县委员会，日期是2009年6月9日。“游泳的风”质问道：“广西灵山县委，你们挂任如此多的乡镇党委副书记是什么目的？起什么作用？是不是为了突破领导职数，给要官者多发几顶官帽？”

　　但该帖关注者寥寥，很快就“沉”了下去。

　　16天后，他在论坛上又发布了第二篇关于灵山县的帖子，题为《广西灵山县任免干部创吉尼斯世界纪录了！》。

　　这次，这个较真儿的人做了详细分析：“2007年1月11日至2010年2月21日，三年零四十天，广西灵山县四大班子(县委、人大、政府、政协)下发了154份干部任免文件，任免干部1705人次，其中县委下发任免文件100份，任免干部1025人次……平均每8个工作日就下发一份干部任免文件！”

　　为突出灵山县任免干部的“不正常”，他还特意对比统计了另一项数据：同期，“中共中央仅调整任免干部279人次”。

　　在帖子中，“游泳的风”罗列了诸多他认为灵山县做得“不合理”的现象。比如，该县各镇的干部(指副科级及以上级别)人数，最少的也有8个，其余的则在10个以上；比如，政府各部门的正职调动频繁，2006年11月，人大常委会任命了25个局长，而3年多一点时间内，就有18个部门的局长被调整；比如，政府还违规任命公司的总经理，甚至任命被称为“包工头”的施工队队长。此外他还发现，一个职位，政府任命后不久，当地人大常委会又接着任命。

　　在帖子结尾，他写道：“初步统计，三年时间灵山县四大班子共任免干部1705人次。其中任职1172人次，而免职仅533人次，任职人数比免职人数多出一倍多！这样的官场怎能不官满为患，怎能不人浮于事？”

　　此帖一出，很快就被四处转载，网友纷纷关注。大多数跟帖，表达的是对灵山县这种任免干部做法的不满。也有极少数跟帖表示，作者不了解实际情况，事实不是这样。后经了解，这些“澄清”的帖子，是灵山县委工作人员发布的。

　　灵山方面的反应不止于此。很快，2010年以前的干部任免文件从该县政府网站上消失。对此，灵山县委宣传部副部长蒙曰添解释说，之所以撤掉以前的文件，一是因为那些文件已经过时，二是避免热炒此事。

　　“网上公开的人事任免文件都是符合程序的，不然也不敢在网上公开。”蒙曰添说。

　　正常？不正常？

　　4天的整理工作，“游泳的风”共粘贴复制了68页材料。中国青年报记者阅读材料发现，在这多达1700余人次的干部任免文件中，灵山县任免干部的文件数量和人次出现了几个波峰。

　　灵山县委2007年任免干部的波峰出现在4月和7~8月间。次年，又出现了3个波峰。2009年的2月和6月，则是当年的高峰期。今年2月，也有大量的干部任免文件和任免人次。而县政府任免干部的波峰则与其相当或稍晚一些。

　　对2007年灵山县委县政府任免干部的两次波峰，灵山县委组织部副部长刘保华解释说，2006年，灵山县人大和政府班子大换届，新一任领导班子于次年开始调整副科级到副处级的干部，这也是县委县政府任免干部的权限。因此，2007年4月干部调整比较大。

　　而在当年7月，灵山县进行了一次机构改革，一部分机构合并、分家或改名，自然又要任免不少干部。8月，公安系统内有一些干部轮调，并任命了一些试用干部。

　　刘保华还特别强调，“游泳的风”在帖子中提到的一个职位先后被政府和人大常委会任命的事，确实存在。对此，他解释说，在这次政府机构改革中，灵山县畜牧水产局由政府直属机构变成了政府的一个部门，并更名为水产畜牧兽医局。因此，局长的任免权就由政府转移到了人大常委会。

　　帖子中提到的政府任命建设局副局长兼任公司总经理一事，也发生在这一年。对此，这名组织部副部长表示，政府任命总经理的确有不合理的地方，但当时有特殊原因。那个公司主要是为配合市政建设新成立的，为保证公司能正常运行，政府部门领导兼任公司老总，好协调关系。

　　“总经理不能拿公司的钱，只能在建设局领工资。”他随即强调道。

　　根据上级规定，2008年，灵山县公安局由正科级单位升级为副处级单位，公安局的两个直属机构和两个镇派出所升级为正科级，另有11个公安局下属机构及其余17个派出所为副科级，但享受正科级待遇，还有部分机构也升级为副科级。为此，县委任免了一批公安系统干部的党内职务。

　　同时，因新农村建设工作的需要和上级要求，县里为各镇派了一名新农村建设指导员。刘保华表示，这些新农村建设指导员，一般是抽调出来的副科级干部，到镇里挂任副书记，因此表面看来是各镇增加了一名副书记，其实不然，这些人工作一段时间后，大都要回到原单位。

　　当年的第二次干部任免波峰出现在8月，主要是一些干部的轮调，以及公安系统干部行政职务的任免。2008年末至2009年初，干部的届中考核调整开始。“届中考核调整是一个惯例，以便干部能更好地发挥作用。”刘保华对此解释道。

　　“游泳的风”在帖子中提到的政府任命“包工头”一事，就发生在2008年。对此，刘保华解释说，灵山县水利机械施工队，实际上是一个副科级的事业单位。因此，政府任命合理合法。

　　在2008年，还发生了各镇的司法所升级。那一年，灵山县各镇的司法所升级为副科级单位，人事任免在所难免。次年年初，各镇重新配备了纪律检查委员会书记。

　　2009年，灵山县又出现了一次单位升级，各镇的人口和计划生育办公室升级为副科级单位，这就涉及18个副科级干部的任用。同时，新一批新农村建设指导员开始挂职。

　　今年年初，灵山县又发生了大量的干部任免。刘保华说，这是因为灵山县进行了又一轮的机构改革。他表示，为响应中央的大部制号召，灵山县在上级部门的指导下，将原有的28个部门缩减到现在的26个，因此，必然会出现一次任免干部的高峰。同时，灵山县委及所有18个镇党委，还根据上级指示，成立了社会治安综合治理委员会办公室，各任命了正副主任。

　　“这些都是正常的干部任免。我们都是根据"三定"(定人定岗定编)方案来任免的。网上发帖的人不了解实际情况，还以为我们在乱搞。”刘保华说。

　　至于帖子所指出的任用干部比免职的干部多出一倍的说法，刘保华认为是不成立的。“有些干部，政府任命了，县委还要任命他们为党组成员。表面看来，是任命了两次，可是被任命的人是一样的。还有，有些人离开原单位，并没有特意发文免职。我自己就是这样。”

　　中国青年报记者查阅那68页材料发现，刘保华本人于2007年被任命为中共灵山县委组织部副部长，并没有相应的免职文件，而像他这样的现象还有几例。记者还在资料中发现，确如刘保华所言，一些人分别被县委和县政府任命了党政职务。

　　膨胀的系统

　　当1705人次干部任免的数据第一次摆到刘保华面前时，这个主管干部的组织部副部长也稍感吃惊。“我们天天在做干部任免的事，没想到数字有这么大。”

　　不过很快，他就“一点也不吃惊了”。“一个县有上百个单位，几百名干部，一个干部调整就会牵涉几个干部，稍微一调整就会产生很大的数字。我想这是个普遍现象。”刘保华说。

　　据他透露，目前灵山县共有109个科级独立法人单位，共有近900名副科级及以上级别的干部(包括非领导职数)。他还表示，按照规定，非领导职数不超过领导职数的50%。按此推论，该县副科级及以上级别现职干部的数量至少应为600人。

　　“我们没做过统计。不过我们应该不会超的，有的部门干部甚至没有配备齐。上级来检查时，也没发现问题。”刘保华说。

　　他还表示，县委县政府的干部任免权其实很小，既无招公务员的权力，也没有定机构定级别定编制的权力。像公安系统的调整，就是灵山县所属的钦州市政法委和市委组织部一起做的，灵山县只是执行而已。“就连镇长和镇党委书记的任免，都要上级市委组织部批准通过才行。”他说。

　　尽管干部任命的“合理合法”不断被强调，但一个显著的事实是，近3年来，这个县的干部系统一直在膨胀。

　　2008年灵山县公安局“遵照上级指示”升级为副处级单位后，干部队伍数量大增。其下辖的19个派出所(灵山县共有18个镇，但有19个派出所)，以及公安局内部的11个机构，升级为正科级或享受正科级待遇，还有10多个机构升级为副科级。

　　根据“游泳的风”整理的材料统计，各镇派出所至少有3名干部(所长一正一副、政治教导员一名)，而公安局内部正科级或享受正科级待遇的各机构，每个也至少有3名干部，有的甚至有4名。

　　“我们有时也开玩笑说，灵山县300多个警察，就有100多是干部。”刘保华说。

　　除公安系统升级外，最近3年内，灵山县还有部分部门升级。该县镇一级的司法所、人口和计划生育工作办公室，以及各镇设置的社会治安综合治理委员会办公室，级别均升为副科级。此外，各镇的团委、妇联以及计划生育服务所也成为享受副科级待遇的单位。

　　如此，就灵山县配备干部最少的一个镇计算，该镇只有8名“三大班子”(党委、政府和人大)干部，派出所至少有3名干部，再加上团委、妇联、计划生育服务所、司法所、人口和计划生育工作办公室和社会治安综合治理委员会办公室等6个部门的干部，这个镇至少有17名干部。而灵山县其余的镇，“三大班子”的干部就在10名以上。

　　就连长期研究基层政权的学者，在听到中国青年报记者的介绍后，也大呼这里的机构“的确有些膨胀”。

　　“有点多了，有点多了。”国家行政学院教授竹立家连声说。他经常到全国各县调研，对各地的干部职数编制非常了解。他表示，一个县一般只有150~200名现职干部，大县可能稍多一点。乡镇派出所、团委、计生办、司法所等单位，一般都是不算行政级别的股级单位。有些重要的地区或边防派出所，可能高配，至多是个副科级单位，“像灵山这样的确实不多见”。

　　记者多方联系了其他省区的一些乡镇工作人员，他们大都证实了这一说法，表示一般的乡镇团委、妇联、司法所等，均是股级单位，而与灵山县同等级别的乡镇派出所，则可能有副科级的。

　　逐年膨胀的系统，在吃着这个县每年6亿元左右的财政收入。就连刘保华也一再感叹“没有办法”。

　　当地民众对此更难触究竟。记者在灵山随机向各行各业的当地人打听，他们均表示“不知道这些事”。但毫无疑问，这个位于广西壮族自治区南部、拥有150万人口的农业大县(人口占所属钦州市人口数量的一半，人口总数在全自治区所有县中位列第三)，在享受着“中国奶水牛之乡”和“中国荔枝之乡”殊荣的同时，也正在制造一个快速膨胀的干部系统。