彻底查封“小金库”？

　　“预算外资金”游荡于灰色地带，因之产生的“小金库”现象被人诟病，经20年努力，现在终于有望将其赶进“预算内”

　　本刊记者/王家敏

　　2010年4月，相关人士透露，《预算法》最新修订稿中规定，各级政府的全部收入和支出，都应当纳入预算。这意味着，争议多年的“预算外资金”或将成为历史。

　　按照今年全国人大立法工作计划，8月份要第一次审议《预算法》修订稿，还要经过二读、三读，最后形成决议，颁布实施。

　　“预算外”数十年

　　“每一次文件的下发，都左右着预算外资金的来去。” 湖北省宜都市非税收入管理局局长陈勇，1980年进入财政部门，亲历了县级政府预算外资金的管理变迁。

　　1986年4月13日，国务院《关于加强预算外资金管理的通知》出台，明确规定对预算外资金采取“财政部门专户储存，计划管理，财政审批，银行监督”的方式。

　　“部门账户也好，财政专户也好，实质上都是各部门自收自支，自行管理。”陈勇回头看去，“那时候有钱收、有钱用，部门的积极性很高，不断扩大预算外收入，确实也支持了地方上的发展，但对于我们财政部门而言，调控能力也就弱了。”

　　上世纪90年代以来，中国经济快速发展，行政权力下放，财税调整开始。“部门有利可图，可以随意发放福利，预算外资金管理就比较混乱。最高峰在1996年左右，乱摊派、乱收费、乱罚款难以控制，部门开个会就可以设立名目，全国普遍如此。这被称为‘第二预算’，甚至超过一般预算。”中南财经政法大学财税教授、湖北省统计局副局长叶青告诉《中国新闻周刊》记者。

　　当时，中共高层对此评价是“税费并存，费大于税”。

　　“为管理这些钱，各部门还可以设立独立账户，”叶青说，“这些‘收入过渡户’表面看便于整合零星收入，实质就是‘小金库’。省里每个厅下设的处室都有自己的账户，一个厅就可能达到70～80个账户，当时是合法的。”

　　1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)，一时间各地先后成立预算外资金管理机构，对“收入过渡户”予以取消。据陈勇介绍，那一年，宜都市取消了各单位“收入过渡户”200多个。

　　根本性的变化发生在2004年。当年7月23日，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，预算外资金管理进入非税收入管理时代，并持续至今：政府收入分为税收收入、非税收入和债务收入三个部分。非税收入的范围包括，行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收入、税票资金收入、罚没收入、专项收入、其他政府收入等。

　　陈勇所在的“预算外资金管理局”也更名为“非税收入管理局”，工作就是把所有称之为“非税收入”的资金赶进“非税收入汇缴结算户”，再将资金分不同性质纳入“金库”“国库”“财政专户”。

　　“这是部门两本账到一本账的过程，也就是说，以往的预算外收入，逐步进入预算内，其中包括一般预算、政府性基金预算与国资经营预算。比如行政性收费、罚没收入纳入预算管理后，通过部门预算，由国库集中支付使用。”陈勇说，宜都市非税收入进入预算的比例逐年提高，2004年为66%，2007年为70%。

　　“2004年以来，大家最为关心的肯定是土地出让金收入，房价高涨，地王也多，县一级土地出让收入可以到几个亿。”陈勇说，2006年，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》下发，要求2007年起全面落实“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理”。至2009年，部分省市还建立了季度报表。“土地出让金纳入政府性基金预算后，由财政部门审核，可以用于基本建设投资项目支出、政府采购项目支出等，收支情况也会送到人大审议。”

　　尽管各类文件密集下发，财政预算管理体制也更趋完善，但东部沿海部分地区土地出让金仍未纳入预算，各地“小金库”也未绝迹。2009年，北京市共清理“小金库”136个，涉及资金3926万元；河北省查出“小金库”286个，涉及金额1.13亿元；江西省查出“小金库”969个，涉及金额3.88亿元。中国各省全年总计自查“小金库”22884个，涉及金额101.58亿元。

　　反复博弈

　　“各地参差不齐，越是发达地区，小金库越不容易进预算，所以必须完善法律框架，而不是零星查处。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授说，他曾参与上海闵行等地区财政改革，“中国到现在还没有一个完整的预算法定体系，政府部分收入还不在预算中，这简直是一个笑话。”

　　《预算法》1994年颁布后，中央和地方事权、财权的划分发生了重大变化，该法修订一直被多方期待，其中博弈也反复上演。蔡定剑参与了2006年修法专家讨论会，此后，该草案因争论激烈在全国人大预算工委和财政部之间几经来回。

　　今年两会期间，全国人大常委会预算工作委员会主任高强透露，《预算法》的修改将明确提出“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”。

　　4月，修改稿在省级层面开展讨论。叶青认为，完全取消“预算外资金”是大势所趋，但要实行有一定困难，“有些地方肯定不愿意，土地出让金是中央、地方分级拿走的，大部分在地方，有些地方甚至有上百亿”。

　　“改革已经很缓慢了。”蔡定剑认为，在法律条文的技术处理上，不仅要明确全部收入纳入预算，还应该列出主要税收和非税收细目，比如主要税种收入、土地收入、收费罚没收入、国有资本经营收入等，“技术上并不困难，只要预算法原则列入，具体的实施由财政部细化”。

　　公众知情权

　　然而，这部关于中国公共财政体系构建的重要法律，还处于机密讨论过程中，公众难免猜疑与担忧，“名目变了，实质没变”。

　　近年，随着政府财政预算公开，公众看到越来越多“匪夷所思”的收支名目，如“广州机关幼儿园补贴上千万”“报销宠物狗洗澡的发票”等，有评论认为，“国家必须采取釜底抽薪的措施，来对预算外收入进行彻底变革。借《预算法》修订的契机，来给政府预算外收入找到新家……才能管好政府的胡乱收钱与花钱。”

　　“其实财政内部的管理体制很严格，”陈勇说，“但是，不要以为财政只是业务部门，实际上财政是政府的财政，财政行为就是政府行为，不管是预算内还是预算外，没有大众监督，就一定有不规范。”

　　这正是从碎片到系统、从内部行政监控到外部政治控制，逐步建立公共财政的过程。财政部财政科学研究所所长贾康对《中国新闻周刊》记者说，“公共财政需要具体落实在现代意义的预算管理形式上。这个预算管理制度不仅要有公开性、透明度，还要把政府所有收入完整地体现在一个大的文本里面，即预算的完整性。因而‘预算外资金’的清除，是建立公共财政的重要部分。”

　　贾康认为，通过完整的预算文本，公众意愿能够传达到理财部门和立法机构，由立法机关商议批准，最终成为有法律效力的执行文件。这一前提是，公众有预算知情权。