《人民论坛》2010013期封面

　　第2010013期《人民论坛》杂志发表《中国地方竞争喜忧》一文，全文如下：

　　这是中国经济社会发展的一道独特风景；

　　这是解读中国奇迹的另一独特视角；

　　这是治理未来中国亟待解决的一项独特课题；

　　这是推动中国改革发展的一套独特方法

　　中国经济增速为什么能长期独占鳌头？国内外许多人士都颇感好奇，不能理解，希望探寻这一“奇迹”的内在奥秘。据我们观察，“地方竞争”这一尚未被深入解读的巨大内生性发展动能，是观察中国强劲增长的另一种视角。

　　仅以中国的城市建设为例，国外的很多小城镇往往几十年都没什么变化，但是在中国，不仅中心城市，就连小城市也是日新月异，一年一变样，三年大变样。各地政府为了当地发展，你追我赶，各出奇招，已成为一道独特的风景。

　　有经济学家指出，“不同国家有激烈竞争不难明白，但一国之内的不同地区有像中国今天所见到的激烈竞争，历史上没有出现过。”正是这种激烈的竞争，推动了各地快速发展，但竞争过度的负面效应也在凸显，诸如基础设施的重复建设、地区产业的结构趋同、市场的严重分割、招商引资的竞争混乱等问题已成为中国未来经济和社会发展不得不面临的独特课题。

　　因此，如何规制地方政府的各类竞争行为，维护良好的地方政府竞争秩序，推动中国改革发展持续前进，亟待一套独特方法与工具。

　　为此，人民论坛杂志本期特别策划，通过广泛问卷调查、专家撰稿、采访地方官员等方式，围绕地方政府竞争的根源、效果、未来走势、规制手段等问题，进行了深入分析，以求展现地方政府竞争的方方面面。

　　——人民论坛“特别策划”组

　　经济增长动能抑或政治晋升比拼

　　——当代中国地方政府竞争状况问卷调查分析报告

　　作者：人民论坛问卷调查中心

　　·在各层级政府竞争程度上，82% 的受调查者认为最激烈的集中在县市级和地市级，而省级和乡镇级的竞争性相对不很明显

　　·在关于地方竞争的主要原因方面，63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩

　　·超过72%的受调查者认为当前地方政府的竞争程度相当激烈；60%的受调查者认为其负面效应大于正面效应；77%的受访者认为主要的负面效应为“发展只见物、不见人，老百姓未得实惠”

　　近期，山东省阳谷县、临清县和安徽黄山市三地的“西门庆故里”争夺战被广泛关注，而地方政府红头文件推销当地烟酒等产品、零地价招商引资等新闻事件也不断见诸报端，展现了地方竞争的火热程度。近年来，随着科学发展观的推进，地方竞争发生了怎样的变化？官员对此是如何认识的？我们该如何看待？针对以上公众关注的问题，人民论坛杂志做了关于“当代中国地方政府竞争状况”的问卷调查，调查总人数达4931人，分为两部分，一为网络问卷，与人民论坛网、人民网、新浪网等网站联合推出，受到网友广泛关注和热烈讨论，参与调查的网友达4829位；二为官员问卷，在国家行政学院、中共中央党校调查干部学员102人。

　　问：当前地方政府的竞争程度如何？

　　答：超过72%的受调查者认为当前地方政府的竞争程度相当激烈

　　您认为当前地方政府的竞争程度如何？本次问卷调查结果显示：72%的受调查者认为“相当激烈”，12%的受调查者选择“说不清楚”，11%的受调查者认为“程度较轻”，5%的受调查者选择“没有竞争”。

　　以上调查结果显示，中国的地方竞争是客观存在的，而且还比较激烈。

　　中国地方政府间竞争，是一种客观存在。不仅公众认同竞争“相当激烈”，地方官员对此更深有感受，一位接受调查的县委书记表示，“我们直接在这种竞争性的体制下生存和发展，是关键群体。无论是从当地发展还是从个人成长来看，我们都没有其他选择。”

　　而一位驻京办主任在接受采访时表示，他曾经费尽心机，为当地政府争取了很多投资项目。不料，当地分管这项工作的县委书记被突然调离，为了增加竞争的砝码，该书记就将很多项目也随之中途转走了。这位驻京办主任招商引资的努力也就付诸东流，他由此对当前地方政府的竞争深有感触。对于“西门庆故里”争夺战，他表示非常理解，觉得这只是一种浅层竞争，真正激烈的竞争还在于对地方资源的开发、利用以及发展过程中的动态争夺。

　　问：您认为哪一级地方政府竞争最激烈？

　　答：82% 的受调查者认为最激烈的政府竞争集中在县(市)级和地市级，而省级和乡镇级的竞争性相对不明显

　　您认为哪一级地方政府竞争最激烈？调查结果显示：82%的受调查者认为政府竞争最激烈的是县(市)级之间和地(市)级之间，其中有52%的受调查者选择县(市)级之间，只有12%和6%的受调查者分别选择省级和乡镇级之间。

　　这种纺锤形的分布充分反映了我国地方政府竞争的实际分布情况。应该说，各级政府之间都存在着相对紧张的竞争关系，包括横向和纵向的竞争。在我国中央集权体制下，纵向竞争不具有公平性，所以一般达不到较大的规模；而横向的竞争则存在于同一个等级之间，在所属权、责、利及资源相对平衡的情况下，竞争就成为一个关键的变量。在这种情况下，经济发展成为主要的竞争要素，而围绕经济政治的竞争，县——作为区域经济的基本单位，其相应的县市级政府往往会成为该地区经济发展的主导者，这样伴随着市场化改革下经济竞争的发展，县市一级以及相连的地市一级就成为竞争程度最激烈的层级所在。

　　问： 地方竞争的主要原因是什么？

　　答：63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩

　　地方竞争的主要原因是什么？ 63%的受调查者认为是“现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩”；28%的受调查者认为是“政府权力大，拥有较多资源，为竞争创造了条件”；26%的受调查者认为是“在现行财税机制下，发展竞赛能实现更多地方利益”；5%的受调查者认为是“民众的发展诉求给予的压力”；3%的受调查者选择“其他”。这说明当前地方政府竞争的驱动力来源于现行政绩考核与升迁机制。

　　这个分析与经济学家的分析不谋而合，应该说也是我国改革开放以来的实际写照。都说政绩考核是一根指挥棒，地方政府官员如何演绎地方发展的乐章，要看对他们进行考核的政绩制度及其官员晋升机制。一些考核排名靠前的县市，其主要领导可以进入到高一级政府党政班子的常委；而同样是县级市，如果经济发展排名靠后，其主要领导就轮不上这种待遇了。为了改变在经济发展考核排名中的位次，地方政府官员就展开了激烈的竞争。当然，在实际地方政府的竞争中，现行财税机制对地方政府发展的竞赛也有较大的催动力，而民众的发展诉求也对该地政府提出要求，这些都决定了我国地方政府之间的竞争在某种程度上是客观而正常地存在。

　　问：地方政府竞争，利弊如何？

　　答：60%的受调查者认为地方政府存在恶性竞争，其负面效应大于正面效应

　　在回答“您认为地方政府竞争所产生的正面效应与负面效应，哪个更大一些”时，60%的受访者认为“地方政府竞争导致了区域间的恶性竞争，其负面效应大于正面效用”，28%的受访者认为“地方政府竞争是一把"双刃剑"，关键在于如何把握”，仅有12%的受访者认为“地方政府竞争推动了中国经济的高速增长，其正面效应大于负面效应。”这说明大多数受访者，对于当前地方政府竞争负面看法比较多，对于其正面效应还没有充分的认识。

　　实际上，虽然目前我国各级地方政府间的竞争越演越烈，政府间的恶性竞争衍生出了很多问题，但是地方政府竞争对于中国经济增长的促进作用仍然是非常明显的。

　　然而，只有发现问题，才能更好地发展；只有认识到地方政府竞争的负面效应，才能更好地规范地方政府竞争，实现政府间的良性互动。因此，更多地关注地方政府竞争的负面效应就显得尤为必要。

　　在“您认为地方政府竞争所产生的负面效应主要有哪些”这一问题上，77%的受访者认为主要的负面效应为“发展只见物、不见人，老百姓未得实惠”，58%选择“地方保护主义盛行”和“基础设施重复建设”，56%选择“招商引资竞争混乱”，32%选择“地区产业趋于同构”，4%选择“其他”。这说明大家对地方政府恶性竞争负面效应的看法还是非常的一致，地方保护主义、基础设施重复建设、招商引资混乱等已成为当前地方政府恶性竞争的主要表现。

　　问：您认为应如何规范地方政府的竞争行为？

　　答：66%的受调查者认为应完善地方政府政绩的考核指标体系

　　66%的受调查者选择“完善地方政府政绩的考核指标体系”，60%的受调查者选择“构建服务型政府，形成"小政府、大社会"”，56%的受调查者选择“加强对地方政府恶性竞争的监督、检查和处罚力度”，48%的受调查者认为应“合理确定中央与地方的财政分权比例”，46%的受调查者认为应“构建区域合作、协调机制，促进地方政府的协调发展”，另有3%的受调查者选择“其他”。这说明最大多数的受调查者认为，要规范地方政府的竞争行为，首当其冲是完善地方政府的政绩考核指标体系，完善官员晋升制度中对地方政府官员的政绩评价制度及其方法，使这种评价更符合科学、更符合公平、也更符合人民的意愿。

　　那么如何使政绩考核和晋升制度更科学？首先，在指导思想上，党政管理绩效评估体系要体现科学发展观和正确政绩观；其次，在内容上，要改革原来把经济增长、GDP当做主要的、甚至是唯一的评价指标的做法，要把人民群众的满意度、该地居民的幸福指标、社会的和谐度及居民的安全感指数等反映地方政府的社会管理和公共服务工作内容的指标也加进去，使政绩评估考核更加公正、全面和客观；第三，在方法上，要结合官员的具体任期，结合当地的政情民情，把原有基础和主观努力结合起来，把看得见的“显绩”与暂时“瞧不见”的“潜绩”结合起来，把当前的绩效与长远的绩效结合起来； 第四，在结果运用上，对绩效评估结果要正确运用，形成德才兼备、以业绩为导向、群众公认为导向的用人机制，消除“买官卖官”、“跑官要官”的毒瘤。在政府官员竞争的指挥棒上做好文章，才能真正指挥好、协调好地方政府之间的有效、公平竞争，才能使地方政府和我国社会发展这篇乐章奏得和谐和响亮！(执笔：人民论坛杂志特约专家、国家行政学院研究员胡仙芝，人民论坛记者马静)

　　官员声音

　　不同的官员，对待竞争的态度是不一样的

　　升迁是官员的基本动力，官员晋升竞争也不可避免。但并不是所有的干部都热衷于晋升竞争。一般来说，对于一些年轻干部，处于“迈台阶”阶段，为了升迁，肯定会不顾一切地竞争。但是对于一些年龄比较大，升迁机会少的官员，竞争的动力则会大大减弱，而可能更多地考虑如何实现个人利益的最大化。

　　——山西省某市副市长

　　靠竞争升迁的官员，远优于靠关系上位的庸官

　　通过GDP竞争、任期内的政绩实现升迁的官员，最起码是凭借个人努力、能力实现的升迁，在客观上也能促进当地经济、社会的发展，提高老百姓的生活水平。虽然这种竞争存在很多负面影响，但是通过竞争实现升迁的官员，远优于那些能力平平、靠跑官卖官上位的庸官们。这些庸官们获得晋升的负面效应更大。

　　——浙江省某县委组织部长

　　围绕GDP竞争，有时也是无奈之举

　　一个经济实力强的县委书记，其手中所掌控的资源可能上亿元，而一个穷县的书记，可能连上级领导几千元的接待费，都没办法解决。此外，地方政府辖区内教育、卫生各项公益事业的发展，公路、公园等基础设施的建设，都需要有一定经济资源的支撑。可以说，没有钱，寸步难行。而政府的资源主要来源于地方财政，地方的财政又主要来源于地方经济发展的成果。

　　这就使得很多地方政府不得不围绕GDP展开激烈竞争，以扩大手中所掌握的经济资源，增加政府调控能力。

　　——山东省某市招商局合作部部长 地方政府的恶性竞争，仍然广泛存在

　　最近，我去中部地区的一个地级市出差，发现当地在各大交通要道上，都设置了关卡，外地牌照的货车一律禁止进入。问其缘由，原来是为了阻止外地产品流入本地市场，影响本地商品的市场占有率。实际上，这种地区间的相互封锁，在中国各个区域，都非常普遍，尤其是对于烟、盐等产品的封锁更为明显。有的县市甚至规定当地的烟草经销商，只能到本地的烟草专卖店购买香烟，如果是在外地烟草专卖店购买的香烟，这个烟草经销商就会立即被强制停止经营。如果各个地区都以邻为壑，大行地方保护主义，那么，对于各地经济的发展实际上是非常不利的。

　　——北京某部委调研处副处长

　　竞争还存在于前后任期之间

　　当前地方发展竞争确实无处不在，不仅存在于上下级之间，同级之间，还存在于同一职位前后任期之间。在现行政绩考核体系下，领导班子的政绩主要体现在其任期内的成绩。这就使得官员存在着“前任出的成绩，与我没关系；任期内的成绩，才对自己最有利”的看法。因而，为了凸显自己的政绩，很多地方“一把手”就尽量避免与上任领导产生重复，而是独辟蹊径，另外开展政绩工程。比如，前任领导可能主要进行生态建设，后任领导为了与前任区别，可能就要着眼于经济建设。这就致使很多前任领导开展得红红火火的改革，到了下一任期就可能会被搁浅，没有下文了。更有甚者，有的领导为了体现自己的政绩工程，甚至将前任所建项目全部拆掉、重建，这样GDP也上来了，任期政绩也凸显了。但对当地的发展，显然是非常不利的。

　　——湖南某开发区党工委书记

　　(应受访者要求，文中隐去单位及姓名，在此致谢)