地方竞争造就了高房价？

　　——财政分权视角下的焦点问题辨析

　　作者：曾康华

　　合理的财政分权可以激励地方政府之间的适度竞争，有利于区域社会经济的全面发展；但如果财政分权不合理，地方政府之间就会产生过度竞争

　　实践表明，合理的财政分权可以激励地方政府之间的适度竞争，有利于区域社会经济的全面发展；但如果财政分权不合理，地方政府之间就会产生过度竞争，这不仅会阻碍统一的国内市场的形成，而且还会带来资源的重复配置，造成人、财、物的浪费。因此，如何把握好财政分权的尺度，以此促进地方政府的适度竞争，是摆在世界各国面前的一项重要课题。

　　不实行财政分权行不行？

　　随着人类社会的发展，需要国家管理的事务越来越复杂，而任何一个国家只靠一级政府来管理这个国家的所有事物是做不到的。所以，现在世界上绝大部分国家都是分成几级政府来管理本国各个方面的事务，最常见的情况是设立三级政府，即中央政府、省级政府和地方政府来治理国家，比方说美国，就设立联邦、州和地方三级政府，但我国设立有五级政府，这在世界上是设立政府级次最多的。既然是多级政府来管理国家，那么，一个国家的中央政府向地方政府实行财政分权就是必然的选择。

　　改革开放以来，我国的财政体制经历了1980年的“分灶吃饭”财政体制改革、1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制改革、1988年的“大包干”财政体制改革、1992年的分税制试点，并最终于1994年建立起分税制。虽说这中间经历了反复调整，但我国的财政体制打破了过去由中央“统收统支”财政的局面，逐步实现了中央与地方的财政分权。这就明确规定了地方财政的责任和权力，使得地方政府由过去的“吃饭财政”过渡到拥有一定自我发展能力的行政及经济实体。在地方政府财权扩大的同时，中央也将一些原属中央的经济管理权限下放给地方政府，扩大地方政府的经济管理事权。通过财政分权，可以减少各项政策的施行步骤，提高政府行政管理效率，加快政府行动步伐，从而保证政府及时、有效地管理社会经济事务。而且，地方政府更多地参与决策公共产品和服务的实施种类，有助于地方政府提供更为适当的各种服务项目。财政分权有授予地方政府部门更多权力的含义，但财政分权的具体内容在不同时期是不同的，而且财政分权的内容需要在社会经济发展过程中进行不断地调整。所以，从社会经济发展的角度看，财政分权的内容处于动态的变化之中。

　　为什么说财政分权能促进地方政府竞争？

　　我们知道，地方政府的最大优势是能较好地了解本地居民的消费偏好、公共产品消费的拥挤程度、民族的多样化和人们不同的偏好。通常，一个国家内部民族多样化的程度越高，则人们之间的消费差异也就越大，财政分权的程度也就相应越大。而财政分权之所以能促进地方政府之间的竞争，原因在于：

　　第一，地方政府都想尽力提供满足当地民众的公共产品和服务。一般而言，人们的偏好很不相同的，有人希望子女就读的学校配有昂贵的计算机，其他人则认为不必要；有些人喜欢公园，有些人则不喜欢。因而，中央政府实施的政策不可能满足每个人的偏好，世界上任何一个国家的中央政府一般只行使像国防、外交、空间探索、国民经济宏观调控之类的事务管理权力。而在财政分权体制下，人们就会迁往他喜欢去的行政区生活，而为了吸引人们到政府所管辖的区域从事各种有利于促进当地社会经济发展的活动，地方政府之间就会展开竞争。

　　第二，现行政府官员的政绩考核机制。现在我国主要以GDP的规模和增速来考核地方政府官员的政绩。根据这样的考核机制，哪个地方政府对推动GDP增长的贡献大，哪个地方的政府官员获得升迁的机会就多。几乎所有的政府官员都想获得升迁，而实际获得升迁机会的只是政府的少数官员，这就产生了“升迁职位数”供求不平衡的情况。一方面，能够提供地方政府官员升迁的岗位少；而另一方面，想得到升迁机会的地方政府官员多。这样，地方政府官员之间就会形成竞争，如果两个地方政府官员之间形成竞争，实际上也就形成了两个地方政府之间的竞争。

　　地方政府竞争造就了“土地财政”和高房价？

　　实行分税制以后，地方政府的财权减少了，事权反而在增加。地方政府不仅要发展当地经济，还要提供足够的地方性公共产品和服务来满足当地民众的需要，这使得地方政府总是面临着资金短缺的困扰。所以，近些年来，地方政府在很大程度上就是通过土地出让金、房地产相关税费收入来填补这个资金缺口，这就形成了现在的“土地财政”。

　　所以，地方政府是没有任何动力去抑制房价上涨的。因为，如果地方政府去抑制房价，那么，地方政府通过出让土地获得的财政收入就会减少，这样就会直接影响到地方政府的施政，地方政府当然不愿意这样做。而只有房价上涨，才能拉动地价上涨，地方政府才能由此获得更多的土地出让收入。再者，无论房地产调控措施多么严厉，最终都要靠地方政府来落实，由于受制于利益因素，地方政府在执行调控房价措施时可能会阳奉阴违。因此，要从根源上来解决这一问题，必须对现行的分税制进行改革，增加地方政府的财政收入。只有在地方政府的财力得到保障的情况下，才可能真正地落实抑制房价上涨的措施。

　　省直管县财政体制改革与地方政府竞争有关联吗？

　　我国预算法规定，一级政府就应有一级预算，也就是应有一级财政。我国现在是五级政府，那就有五级财政，即“中央—省—市—县—乡”五级财政。在现行财政管理体制下，五级政府按照分税制的规定，每一级政府都有相应的财权和事权，而根据分税制设计的初衷，各级政府的财权和事权要挂钩，但不一定完全相匹配。尤其是对于经济发展滞后地区的地方政府来讲，它的一部分财力要通过上级政府财力的转移支付才能得到。但是，由于我国政府的级次多，在实施资金转移支付过程中，资金转移的环节也就多；而由于地方政府之间的竞争和自身利益的缘故，“雁过拔毛”的现象司空见惯，致使基层政府应获得的资金被层层截留。

　　目前，国家推行的省直管县财政管理体制改革就是要把目前的“省—市—县”三级财政管理体制改革为“省—市、县”二级体制，由“省管市—市管县”模式变为由“省直管县”模式。这是财政分权新模式的一种尝试，有利于加强财政资金管理，提高财政资金使用效率。实施省管县财政管理体制实际上是一次对县级财政的全面的经济与财政放权扩权的制度创新。(作者为中央财经大学财政学院教授)

　　美国：引资竞争是一种典型表现

　　美国是一个联邦制国家，在各级州和地方政府之间，也存在着激烈的竞争，如为了吸引外资而展开的引资竞争就是一种典型表现。

　　长期以来，美国大多数州和地方政府普遍认为引进外国资本有利于本地区经济发展和增加就业。自20世纪80年代以来，许多州和地方政府吸引外资所采取的优惠措施主要有：(1)税收减免；(2)发行工业债券；(3)提高基础设施和特殊服务。

　　此外，在美国的各地政府之间还存在纵向竞争，从美国的汽油、烟草税变化就可以看出。在1975年，美国联邦政府的烟草税率是每包8美分。从1983年1月1日开始，联邦政府的烟草税率增加到了每包16美分。与此同时，汽油税税率也从每加仑4美分增加到每加仑9美分。这就挤占了州政府的税收额度，使得州政府的税收收入减少。为此，各地政府纷纷出台政策，提高烟草、汽车税率。在这一阶段，各州的烟草、汽油税率变化较大。例如，1989年，美国北卡罗莱纳州的烟草税率是每包2美分，而康涅狄格州的税率是36.5美分。同一年，佛罗里达州的汽油税率是4美分，而威斯康星州达到了20.825美分。由上可见，美国存在激烈的横向税收竞争的同时，还存在着一定程度的纵向税收竞争。

　　日本：以自身投资引导民间资本投向

　　日本中央政府原是1府22省厅的行政体制，经过1998年的行政体制改革后，于2002年正式由原来的1府22省厅改为1府10省的新体制。之后，日本政府于2004年仿效英国创立了独立行政法人制度。这些独立行政法人依然隶属于各个行政省厅，但主管省厅只对其发展战略和经营绩效进行审查和评估，对机构的日常业务活动则不加干预。

　　日本政府主要用两种方式以自身投资引导民间资本投向：一种是“筑巢引凤式”，即用小量投资为民间资本创造投资条件，吸引民间投资；另一种是“联合投资式”，即将民间资本和经营能力引入政府的投资事业，由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设基础设施。日本政府重视运用招投标法规来规范国内市场；建立政府采购投诉处理部门；设立政府采购审查办公室和政府审查局，并规定了详细的质疑程序，以此来规范地方政府的竞争。

　　瑞士：减税竞争异常激烈

　　瑞士是一个典型的联邦制国家，有三级政府，即联邦政府、州政府和市镇政府。由于瑞士在税收上实行的是高度地方分权型的管理体制，所以瑞士国内的减税竞争，尤其是各辖区政府间(州际与地方政府间)的减税竞争异常激烈。除日内瓦地区外，瑞士各州在过去16年内企业利润的税负都有大幅度降低。从1985年到2001年，瑞士有些州如Zoug，Appenzell等州，税负降幅高达40%以上；即使一些地理位置偏离重要经济中心的州如Jura，Neuchatel，Valais等州，其公司税负降幅也分别达到了32%、35%和28%。可见，瑞士各地方政府之间减税竞争相当激烈。

　　英国：“城市地区”竞争力

　　英国是君主立宪制国家，其行政体系包含了规模远大于欧洲标准的地方政府，拥有具备相当高的技术水平和管理技能的公务员。尽管有这么强的实力，这些地方政府却在很大程度上仍然受到中央政府的监督和干涉，其财政收入只有1/4是由地方征收的。这个体系已经被认为缺乏足够的治理能力并在提供高品质公共服务方面近乎失败。

　　由于上述缺陷，地方政府便成为各种改革措施的焦点。英国地方政府结构中一个引人注目的新发展就是创造了一个强大的地方政府实体——“大伦敦政府”。市长在市政府之间的竞争中起着至关重要的作用。例如，伦敦市长列文斯通依靠自己的奋斗成为了一个家喻户晓的人物，尤其是申奥成功提升了他个人的影响力和魅力。随即，伦敦市政府的改革措施也成为其他城市借鉴的对象。人们建议在其他的大城市地区进行改革，形成类似的“城市地区”竞争力。英国在规范政府采购竞争方面，采取的措施一是竞争基础上的“物有所值”原则；二是对外遵循对欧共体国家的优先原则和对国际条约国家对等开放原则；三是对投标申诉不实行调节而是采取诉讼。同时，以立法为先导，规范地方的竞争行为。(人民论坛记者高源整理)

　　从长三角一体化看政府竞争边界

　　作者：姚先国

　　由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免

　　从竞争走向联合，长三角一体化的四个“短板”

　　长三角是中国经济实力最为雄厚、发展前景最看好的区域。如何促进该地区的统一、协调发展，实现长三角经济一体化、打造以上海为中心的长三角城市群和经济区，长期为人们所关注，那么，长三角一体化进展到底如何呢？

　　应该说，通过这些年的努力，长三角一体化的观念已深入人心。有关省市在制订发展战略和规划时，也把融入长三角、促进一体化作为重要因素之一。在基础设施建设、产业分工、旅游资源开发、市场拓展等方面制定了相关政策，实施了不少项目，取得了一些实质性的进展。但总体看来并不尽如人意，与一体化的目标相距甚远。长三角区域内的合作与互动呈现如下四大特征：

　　一是上热下冷。高层领导对一体化十分重视，互动频繁。有关文件、规划出台不少，国务院近年也颁布了促进长三角经济一体化的意见和措施。但基层政府、企业和民众对此却相对漠然，反应各异，行动不一。

　　二是言多于行。近几年来，浙江、江苏、上海三省市党政部门、媒体和学界人士频频召开会议、论坛、座谈、对话，商讨合作交流事宜，相关言论、研究成果汗牛充栋。相形之下，实际行动与成效则逊色得多。全国区域合作能做的，长三角固然能做；但全国做不到的，在长三角也照样不能做，如车辆自由行驶、户口放开、劳保关系异地转移等，长三角并未率先实现。

　　三是“硬”强于“软”。这些年来，浙江、江苏、上海三省市的基础设施突飞猛进，交通网络、信息网络尤其发达，促进了相互之间人员、物资和信息的交流与合作，但市场一体化、管理规则一体化则远未实现，而这才是一体化的核心。

　　四是竞大于合。长三角内部在人才、资源、市场、投资项目的争夺，并未因有合作宣言而减缓其激烈程度，在招商引资方面尤其如此。浙江、江苏、上海三省市竞相打造“低商务成本区”，以吸引投资。笔者曾收集整理过长三角四十多个县市区的招商引资，发现如出一辙，都是拼命推出优惠政策，做的都是土地、税收的文章。

　　问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利

　　为什么长三角一体化进程中会有如此反差？一个普遍的共识是：现行行政体制的障碍。由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。实际观察也可证明，凡是对双方均有利的“帕累托改进”事项，如交通运输、通讯网络建设、旅游资源开发等，合作一般容易达成；而产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免，产业同构、重复建设等现象也就难以消除。

　　那么如何消除这种行政区划体制对经济一体化的障碍？有一种说法是，“行政的障碍只能用行政的办法解决。”于是，出现了不少调整行政管理体制的对策建议，如建立“长三角特区”、“长三角省”等，还有人郑重其事地在两会上提出此类提案。我认为，这是一种荒唐的主张。

　　首先，以调整行政区划消除行政体制障碍无异于缘木求鱼。我国的行政层级已够多的了，如果在省市之上再增加一个层次，无疑又要增加巨大的行政成本，降低行政效率。而且，调整了行政区划，就能消除内部竞争了吗？当前，无论哪个省级单位下属的地、市、县、区都竞争激烈，难道变成“长三角省”，就不竞争了吗？无论哪个县级单位，下属的乡、镇、村都竞争激烈，难道辖区范围大一点或小一点，就不竞争了吗？答案是否定的。

　　其次，地方政府的竞争具有二重性，不能一概否定。从管理学来看，不同组织层级的存在是必然现象。有不同的组织或不同的层级，就一定会有权责利的差别，相互之间就一定会有摩擦、有竞争。各级地方政府在自身掌握的权限内行使权利，配置资源，争取利益最大化，既是正常现象，又有助于提高资源配置效率和本地区的福利水平。地方政府相互竞争中焕发出来的积极性、创造性，恰恰是中国改革开放以来快速发展的强大动力。 问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利。

　　因此，我们需要探讨行政区划与市场一体化、经济一体化并行不悖的内在机理，创造出二者良性互动的有效机制。

　　政府竞争的边界在哪

　　深入分析可以发现，政府竞争有序、还是无序，对经济与社会发展有益还是有害，答案并不在于地方政府之间的相互关系如何处理，而在于政府与微观主体的关系如何界定。反观发达国家，其市场经济是在公民权利平等、个人自由选择的基础上发育和运行的，地方政府的权力和可支配资源得到明确的界定与约束，在这一框架内行使决策权、配置和利用公共资源，增进辖区民众的福利，并不会造成市场的制度性分割。地方政府间的竞争也不会从根本上妨碍经济主体的自由选择和资源在不同区域间的合理流动，恶性竞争也就得以避免。

　　中国的市场化改革是在特殊的历史条件下展开的，城乡分割、户籍制度、身份等级差异，是中国的特殊国情。城里人与乡下人、干部与职工、工人与农民、国有单位与非国有单位之间壁垒森严，差异巨大。我国改革推进的过程是逐步放松管制、还权于民的过程，工人、农民和所有其他劳动者开始摆脱各种各样的制度束缚，逐步获得自由择业、自主创业、自由迁徙、自由竞争的机会，这是逐步释放生产力的过程，也是经济结构、社会结构不断优化的过程。但是这一过程并未结束，城乡一体化、公民权利的均等化尚未实现，市场运行中的制度性分割现象还普遍存在。政府从大权独揽、资源独享的唯一决策主体向法治政府、服务型政府的转换也未完成，各地市场化进程不一，不同地区包括长三角居民与企业所享有的权利与利益差异仍然很大，这是经济一体化难以实现的根本原因。

　　基于此，促进长三角经济一体化、社会一体化的根本思路需要转换。过去主要从地方政府层面相互协调，自上而下推动效果有限。应该“反弹琵琶”，从界定和保护公民权利、企业权利入手，缓解和消除不同区域、不同城市之间、城乡之间的权利差别和利益落差，为实现市场一体化、经济社会一体化打下坚实的微观基础。为此特别需要采取的措施是：一要废除户口制度，废除身份等级差异，给所有居民以国民待遇；二要打破垄断，消除歧视，为企业和劳动者公平竞争创造良好的市场环境；三要公平配置公共资源，实现基本公共服务均等化，让全体公民享受应有的平等权利；四要逐步实现城乡统一的、覆盖全民的、可在全国范围内自由结转的社会保障制度，以支持劳动者的自由流动、自由迁徙；五要改革和完善税收制度，建立合理分享的利益调节机制和转移支付体系，避免不同区域之间在招商引资上的恶性竞争。(作者为浙江大学公共管理学院院长、教授、博导)