2010年初，重庆市政府推出的重大民生德政工程——公共租赁房，解决不属于廉租住房保障对象，又暂时买不起房的中低收入人群和新就业人员等“夹心人群”的住房问题，引起社会广泛关注 资料图

　　公租房升至“国家战略” 或成住房保障新主力

　　楼市调控即将进入7月，房产税仍未落地，公租房却以一种“势如破竹”的姿态冲入公众视野。 先是中央领导开会强调，紧接着七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台，一时之间，公租房成为人们热议和关注的焦点。表面看这似乎与楼市调控关系不大，实际上却是决策层两手抓、两手都要紧的表现：一方面抑制房价过快上涨，另一方面加强住房保障。殊途同归，都是为了完善住房体制，引导中国楼市进入理性、健康的发展轨道。

　　从高举大旗发展经济适用房、廉租房，到力推公租房，我国的住房保障体制正在悄然完善中。实践证明，经济适用房因价格竞争力不足、销售监管不到位等问题而遭遇重重阻力，廉租房又因受益面过窄而无法普济众生。于是，为了进一步提升城市住房保障水平，国家从去年开始首提公共租赁房概念，并在近期形成舆论高潮。

　　一个热火朝天的公租房建设局面很快将在各地展开，专家普遍认为，如果落实得当，公租房或许真的能成为大中城市解决居住矛盾、留住外来人才，进而保持城市竞争力的主要保障机制。

　　6月12日，关于公租房的话题一下子成为各大媒体关注焦点。当日，由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式发布，全国公共租赁住房工作会议同期在北京召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席会议并讲话。他强调，要按照党中央、国务院的决策部署，坚持以人为本，立足国情，加快发展公共租赁住房，推动保障性安居工程建设，以适应群众基本住房需求。

　　至此，公租房被媒体视为上升至国家战略的标志。

　　此前，重庆、上海等地先后出台地方公租房建设意见。其中重庆计划三年内建设3000万平方米公租房，其建设决心和力度可见一斑。七部委意见公布后，部分城市也开始公开表态加大公租房建设力度：重庆6月20日正式启动“两江新区”首个公租房项目——北碚区蔡家组团公租房项目。同一天，位于西永微电子产业园区的公租房项目也破土动工。重庆市长黄奇帆表示，包括公租房在内的重庆保障房体系将使约30％的城市人口实现“住有所居”。

　　6月28日，广东省住房和城乡建设厅高层透露，广东争取在年内出台《发展公共租赁住房的实施意见》，以解决中等偏低收入、“两头不靠”（即夹心层）人群的住房问题。

　　那么，公租房概念到底起自何时，又为什么在经适房与廉租房后，成为中国住房保障体制的“新宠”呢？

　　一位参与上海公租房制度讨论的专家表示，公租房最早由官方提出是去年3月两会期间温家宝总理政府工作报告中“积极发展公共租赁住房”的表述。从2009年开始，为解决城市“夹心层”的居住问题，各地开始研究中低收入者的租房市场，以期待其和经济适用房、中低价商品房、廉租房一起，支撑起住房保障体系的庞大需求。这也成为维护房地产市场维护和谐稳定的重要制度性安排。

　　今年以来，随着各地认真落实房地产调控任务，保障房体系再次成为重要抓手。5月21日，重庆发布促进房地产市场健康发展十条措施，首要一条即构建多层次住房供应体系，并明确2010年开工建设公共租赁房500万平方米，申请范围同样向外地户籍人士开放。另有报道称，目前北京计划拿出50％以上的土地用于建设限价房、公共房及低收入房，深圳也出台了一个住房保障制度，在不受户籍限制的前提下使该市连续7年有稳定收的群体受惠。

　　“除了白领公寓这样为中等收入者提供的租房途径外，公租房是第一个对外来人口开放的保障房类型，区别于针对本地居民的经济房和廉租房。这大大扩展了廉租房的租住对象范围。”上述专家表示。

　　大力发展公租房的另一原因是目前保障体制中产品类型的局限性。记者在采访广东、上海等地市场人士时都被告知，经济适用房除了销售体制尚不完善外，还有市场竞争力不足的问题。比如一旦遭遇宏观调控，普通商品房价格很可能与周边经济适用房价格相当，这导致经济适用房没有竞争优势而出现滞销。同时，廉租房又因为受益面过窄根本无法满足外来人口的住房保障需求，要令70％的城市人口“住有所居”，其保障体制还需要大踏步完善。

　　“近年来，一些中等偏下收入住房困难家庭无力租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟须改善。”七部委《指导意见》指出。而根据李克强的表态，发展公共租赁住房可以增加住房有效供给，优化住房结构，引导居民合理住房消费，不仅有利于遏制部分城市房价过快上涨，而且有利于调节收入分配、促进人才和劳动力有序流动、推进新型城镇化进程，体现了转变发展方式、调整经济结构的要求。

　　这个悄然发生的变化需要引起市场的高度重视，那就是自2010年始，中国公租房战略正在形成，并很有可能在未来蔚然成风。由此，中国房地产市场或许才正式开始了市场化与保障性并重发展的格局。

　　专家观点

　　保障思路将以政策租赁房为主

　　李战军

　　易居房地产研究院发展研究所所长

　　公租房是对我国现行政策保障住房的创新和补充，对既不符合廉租房要求又无力购买经济适用房的城镇群体实行了一种政策覆盖，对城镇新进工作群体和外来务工群体解决住房问题提供了政策新路径。公租房的建设和供应，将我国城镇住房困难群体基本实现了全覆盖，会改变我国城镇政策保障住房内部的供给结构，并引导建立以政策租赁房为主、补贴销售房为辅的政策保障房发展思路。

　　值得一提的是，上海率先在全国形成公共租赁房的实施意见，并形成了三大突破。一是成立市住房保障领导小组，明确区县政府为实体性的公共租赁房发展责任平台，市政府仅为支持性和协调性公共租赁房的发展责任平台；二是市区两级政府将组织扶持公租房投资经营管理的专业机构，负责公共租赁房建设投资、房源筹措、定向供应和经租管理；三是多渠道筹集房源。但是，意见缺少土地供应和资金筹措的具体支撑措施，还缺少多渠道筹集房源的时序量化目标，强制性不足，弹性较大。

　　公租房不会影响二手房租赁

　　黄河滔

　　21世纪不动产上海区域分析师

　　虽然公租房的推广将促进住房保障的全覆盖效应，但对二手房租赁市场的供求关系难以产生很大影响。如我们21世纪不动产上海区域数据监测中心对旗下分行的抽样调查显示，上海公租房方案尚未对交投双方的心态产生明显影响，在二手房的买卖、租赁市场均是如此。

　　一是目前各热点租赁片区的待租房源相对紧张，在公租房大批量入市前，供求关系难以改变，如闸北彭浦、浦东北蔡等热点板块目前的租赁房源供求比普遍在1:2至1:3。二是租赁需求群体对目标房源所在区域具有很强的偏好，公租房即便具有一定的价格优势，也未必能符合其实际诉求。

　　此外，目前上海二手房的年出租回报率普遍低于3%，业主追求房价上涨、物业增值的心态明显，获取租金回报尚未成市场主流，即便公租房大量入市，考虑其设有“限制”，也未必能冲击到商品房租赁的市场格局，而能否逼出周边买卖市场内存量房源的效果也待后市检验。

　　政策可操作性不强

　　邢元志

　　上海交通大学龙乐城市发展研究中心副主任

　　根据七部委最新发布的加快发展公共租赁住房指导意见，虽然公租房的资金投入、土地供应、建设标准、配租条件、供应范围、供应对象等的决策权都是下放到各地政府的，但在政策支持方面，仍显模糊，可操作性不强。

　　如资金来源，中央要求地方通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公共租赁住房建设和营运的投入，但是，地方从哪儿划拨这些资金？各地之所以经济适用房、廉租房都没按计划建设，就是因为资金不足。现在又要建公共租赁房，这钱又得从哪里来呢？要知道中国各地的财政都很紧张，有些地方的财务已经透支很严重了，如果没有明确规定资金来源，那这公共租赁房的建设，很有可能会成为政府对民众的“一纸交代”！

　　又如执行和申请，中央提出公租房建设用地纳入年度土地供应计划、予以重点保障，那地方政府是确保开发用地还是优先保证公租房用地？地方年度计划用地指标基本是定死的，如果增加了公租房用地，那减少哪块用地呢？另外，公租房的准入条件、“进出”程序、租金标准的设定也难界定；所以，各地政府最好就公租房的供应量、需求量、承受力等作出调查评估后再确立，以形成有效供应、实现良性循环。

　　公租房和廉租房的区别在哪里？现阶段许多地方的保障性住房体系政策很“丰满”、执行很“瘦弱”，经济适用房、限价房、廉租房、公租房等形式繁多，但正如之前有过经适房和限价房之争，如果公租房和廉租房只是覆盖面和门槛不同，那何不合二为一，形成一个较宽泛却可统筹的住房保障租赁体系？

　　深圳将非户籍专才纳入保障房范围

　　北京、上海、重庆等地相继出台公租房条例响应中央政策，深圳也不甘落后。6月28日，深圳出台《深圳市保障性住房条例》（以下简称《条例》），并将于7月1日正式实施。《条例》对保障性住房建设的规划、用地、资金、价格、准入、退出以及监督管理机制等做出了规定。其中提出的会有条件地将非户籍专才纳入保障范围成为最大的亮点。

　　随着中央政府对于保障性住房的重视，深圳已经明显加大了对于保障性住房的建设力度。此前，深圳今年计划安排建设保障性住房2.23万套，建筑面积104.81万平方米，其中公共租赁住房(含廉租住房)1.784万套，占全部保障性住房的八成。

　　而根据最新的住房保障发展规划2010年度实施计划，深圳将在年内完成开工建设保障性住房及人才安居住房5万套，分配供应1万套，发放5000户低收入户籍家庭保障性住房货币补贴的工作目标。

　　目前，深圳常住人口超过1400万，230万户籍人口的住房问题已基本解决，因此超过800万的非户籍人口成保障房真正应该关注的对象。“深圳是个移民城市，真正的住房问题在这些外来人口，所以保障的范围是应该逐步覆盖到非户籍人口。” 深圳大学金融系主任国世平表示。

　　《条例》指出，对深圳经济社会发展需要的各类专业人才以及在该市连续缴纳社会保险费达到一定年限的非本市户籍常住人员，市政府可以根据经济社会发展状况和财政承受能力，合理设定条件，逐步纳入住房保障范围。具体细则办法由市政府另行制定。

　　《条例》还规定，租赁或者购买保障性住房的家庭或单身居民，一经发现擅自转让、抵押、出租保障性住房的，或将保障性住房用于经营性用途的，将没收违法所得，并将处以两万元罚款。

　　尽管深圳保障性住房有了明显的进展，但是业内对于深圳保障性住房的建设仍有不少担忧。深圳市综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示，目前保障性住房选址偏僻，配套很差，与真正的需求形成不小的偏差。

　　根据官方统计，2009年初深圳保障性住房的2730套公共租赁房只租出894套。

　　莫让保障房再成调控“花瓶”

　　5月以来，房地产调控的关注点放在地方细则上，其中保障房制度的落实是各地争相“表态”的内容。这也难怪，保障房关系国计民生，其建设决心越大，成果越突出，越吻合楼市健康发展的主题。和房价、信贷、税收等敏感话题不同，这个话题安全稳妥：上迎合中央，下安抚百姓，又不开罪开发商。地方政府怎么会不乐于表态呢？

　　不过，太多的历史经验证明，保障房建设承诺常被作为政府调控楼市预期的法宝，楼市一旦转向，保障房的建设承诺常常流于一纸空文。

　　以上海为例，从2000年至2004年，伴随土地招拍挂制度的兴起和上海“双增双降”（增绿化率、增配套设施用地，降容积率、降建筑物高度）措施，上海房价一路上涨，户型越建越大，部分中等收入家庭和动拆迁居民购房压力增大。为调整住房结构，上海首次提出了两个1000万的保障房建设目标，即建设1000万平方米配套商品房和1000万平方米中低价商品房。

　　但此后，因上海启动限制消费和供给的双向调控，2005年上海房价连续6个月下探，价格甚至低于刚刚建好的部分中低价商品房，政府担心一旦保障类房无人购买，将更为被动。就在这样的背景下，两个1000万计划悄然流产。

　　而因为大环境下全国房价还在一路上涨，来自中央的保障房要求从未间断，廉租房和经济适用房又成为各地建设重点。不过，2007年金融危机的到来，救市成为主旋律，各地的保障房计划再次被弱化，直到2010年新的一轮打击房价的调控声再起。

　　2010年5月，重庆、北京、上海等地纷纷就保障房建设表态，其中公租房的新模式受到市场关注。而我们担心的是，一旦这轮调控起效，保障房承诺是否又是迷惑众眼的“昙花一现”呢？

　　本质上说，保障房体制应该是一个长期的，坚持不懈的政府工作内容，它关系着住房结构与住房体制的根本框架问题，不是应对房价上涨的临时对策。在这一轮承诺中，我们看到的仍然是政府姿态，比如虽然公布了建设思路，但建设资金来源不明，建设进度没有公示的迹象，完成周期不明……

　　应该说，政策目标是好的，但在实现目标的道路上，政府需要更多长远的更负责任的举措。