详解中国反恐布局

　　反恐成败的关键在基层

　　《望东方周刊》记者米艾尼 | 北京报道

　　今日中国，恐怖主义及恐怖袭击已非陌生词汇。与其一同被中国人所熟悉的，是近年来陆续亮相的各类反恐部队及反恐机构。

　　目前，中国已拥有由公安、武警及解放军组成的一线反恐力量。同时，以国家反恐怖协调结构为核心，涵盖各级政府、各个部门的反恐体系也初具规模。

　　“30年，中国的反恐体制机制是在与恐怖分子的较量中逐步形成并完善起来的。”中国现代国际关系研究院反恐研究中心主任李伟向《望东方周刊》总结说。

　　模糊的任务

　　对于大多数中国人来说，一直到80年代初都不大清楚“恐怖主义”为何物。李伟说，那时中国面临的恐怖主义威胁是零，“冷战开始后，美苏两国的较量让其他地区的种族、宗教等等矛盾都暂时被掩盖住了。”

　　改革开放是一个重要的时间节点。李伟认为，在打开国门对外开放的同时，极端宗教思想等可能孕育恐怖主义的思潮也开始向国内渗透。

　　真正使中国开始面临恐怖主义威胁的还是冷战结束和苏联解体，“这是一个转折性的变化。中亚、南亚的局势发生了重大改变，在我国新疆的周边地区曾形成了一个‘伊斯兰振荡带’，长期陷入无序之中。”国防大学战略研究所所长王宝付在接受本刊记者采访时表示，从那时起，中国开始应对各类恐怖袭击。

　　根据国新办《“东突”恐怖势力难脱罪责》，自1990年至2001年，境内外“东突”恐怖势力在中国新疆境内制造了至少200余起恐怖暴力事件，造成162人丧生、440多人受伤的严重后果。

　　1990年4月5日，“东突伊斯兰党”恐怖分子在新疆阿克陶县巴仁乡劫持10名人质要挟政府，并在交通要道炸毁2辆汽车，杀害6名武警官兵。

　　多名武警伤亡的主要原因是：地方政府一时无法对事件性质作出判断，在派出武警维持秩序时又要求部队不得使用枪支。同时，恐怖分子混杂于信教群众中，从未接受过专门训练的武警战士无法面对这一复杂局面，结果许多人手握步枪被杀害。

　　两年后，乌鲁木齐的多个公共场所被安放定时炸弹，公共汽车上的炸弹还发生爆炸。这差不多是中国人第一次见到以危害公共安全、制造社会恐怖为目的的爆炸。

　　上世纪90年代初连续发生多次恶性恐怖主义事件的背景是，当时中国政府还没有专门应对恐怖主义的一线力量和指挥体系。

　　王宝付说，当时公安、武警都有特警队，军队也有特种兵，但反恐对于他们都是一个陌生的挑战，从中央到地方的体系也没有建立。

　　在地方公安系统，反恐任务开始也是模糊的。那时大多数基层公安机关的特警由身体好、枪法准的警察兼任，不但缺乏排爆等专业技能，而且缺乏应对复杂局面的专门训练。

　　在市县一级公安部门，反恐任务也会由防暴大队、治安大队承担，他们在平时主要承担治安巡逻等任务。一旦发生恐怖主义事件，一般由分管刑侦的副职领导负责。

　　第一支反恐部队

　　值得一提的是1982年成立的反劫机特种大队，它差不多是中国最早的专职反恐部队。

　　80年代初，国内出现多起犯罪分子仿效国际恐怖劫机作案手法制造的劫机事件，引起国内外的广泛关注。

　　根据中央领导指示，从空降兵和空军预备学校选调骨干组建了国家级的反劫机特种大队，为团级单位。当时已明确该部队主要担负处置降落在我国机场的被劫持的国际飞机，或劫持到友好国家机场的我国民航飞机，“取得经验后，担负反恐怖作战任务”。

　　此后，随着1983年武警总部成立，该部队称“中国人民武装警察部队直属特种警察大队”。1985年，它正式更名“中国人民武装警察部队特种警察学校”，实行“队校合一”，担负“反劫机、反恐怖、反暴乱”和培养特种作战、侦察人才任务。

　　2000年，经中央军委批准该校改称“中国人民武装警察部队特种警察学院”，任务拓展为担负地面反劫机、反恐核心区武力突击、培养特种作战和侦察人才及对外军事表演等。根据这一年武警总部关于武警院校体制编制的有关通知，该校正职领导按正师级或副军级配置。到今天，这所学院仍在首都机场附近。

　　根据公开信息，该学院的主要力量是学院特战大队，下属若干分队。例如第十届“武警十大忠诚卫士”敬晓玲，就是特战大队女子特警队分队长。

　　而近年来屡屡露面的“雪豹突击队”隶属于武警北京总队。一般情况下，各省武警总队都至少拥有一支特勤大队或特勤中队，或称特战大队或特战中队，承担本地区反恐核心区的武力突击任务。根据公开信息，“雪豹突击队”即武警北京总队13支队特勤大队。

　　中国第一支以“反恐”命名的特警部队则是武警上海总队反恐怖特种作战中队。根据公开信息，这支部队隶属于武警上海总队第9支队，称“猎豹突击队”。

　　各省武警总队视自身情况还拥有应急分队、反劫机中队等力量，可以执行一线武力突击任务。驻地在各地级市的武警支队近年来也开始陆续组建具有反恐性质的特勤部队。上述部队都归属武警内卫部队，不过武警边防部队武警消防部队等目前也将反恐作为特勤部队训练的重点。

　　紧张的特警

　　根据2009年通过的《中华人民共和国人民武装警察法》，武警部队具有宪兵、内卫部队性质。其8项主要安全保卫任务中就包括参加处置暴乱、骚乱、大规模严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件。

　　国新办《2008年中国的国防》白皮书中亦表示，武警部队是国家处置公共突发事件的突击力量，也是国家反恐的重要力量。

　　不过目前具有专业性质的武警反恐部队大多集中在北京、上海等大城市及新疆等重点地区，主要承担高烈度的反恐核心区武力突击任务。在大多数二三线城市，仍由公安特警部队承担反恐任务。特别是近年来，大城市的公安机关也在强化自己的反恐突击力量。

　　2005年，按照公安部统一要求，中国4大直辖市、22个省会城市、5个自治区首府及5个计划单列市等36个重点城市组建了公安特警队，处置暴力恐怖犯罪和重大突发事件任务。此后，各地市县公安机关也陆续组建了特巡警大队，承担类似任务。

　　在北京等大城市，特警总队除下属区县大队外，一般还拥有专业大队。如北京市公安局特警总队包括“蓝剑突击队”、反恐大队、飞行大队、安检大队、指导大队及防暴大队。其中，“蓝剑突击队”和反恐大队都可以对恐怖分子实行有效打击和捕歼。

　　相对而言，公安特警的装备比较全面，可以执行排爆、排毒等反恐任务。而武警特勤、特战部队拥有更为强大的武器和突击设备，适合执行高烈度的武力突击任务。

　　例如国内公安特警的突击队员普遍配备92式手枪、06式微型冲锋枪，在北京、上海等重点地区会配备少量95式突击步枪。但在“雪豹突击队”的画面中经常可以看到他们携带班用机枪。

　　再比如，根据公开信息，在2008年4月举行的“卫士—08”反恐演习中，武警特勤部队指挥官利用三维虚拟仿真系统，快速判定恐怖分子隐藏的位置。

　　值得一提的是，虽然个人极端行为引发的暴力事件并不属于传统意义上的恐怖主义，但是近年来其对公共安全的威胁与日俱增。警力紧张的公安机关以及武警部队不得不投入相当力量对其进行防范和应对。

　　神秘的特种兵

　　目前中国反恐一线力量中最为神秘的仍属军方的特种部队。

　　2009年国庆阅兵中曾有特种兵方队接受检阅。他们身着07式荒漠作训服，携带新式微型冲锋枪。根据中央电视台的现场解说词，该方队主要来自北京军区特种兵大队，担负着反恐维稳、紧急处突及其他多样化军事任务。这说明解放军特种兵已承担了反恐任务。

　　根据《解放军报》、中央电视台等公开报道可以发现，几乎在中国的每个大军区都至少有一支能够执行多种任务的特战部队，空降兵及海军陆战队也拥有类似性质的精锐部队。而在大多数集团军、野战师和团级部队中也有能够执行有限特种侦察和特战任务的分队。此前，外界还一直猜测总参等总部机关是否拥有直属的特种部队。

　　解放军的特种部队大多来自侦察部队。一直到上世纪80年代的边境冲突中，他们在装备和组织上与常规陆军还没有实质差异。不过，今天解放军特种部队的情况在电视剧《士兵突击》中已可见一斑。

　　目前反恐作战在解放军特种部队执行任务和训练中所占的比例都还不被外界了解，官方也从未公布过相关战例。不过在近年解放军与外军的联合反恐军演、训练中，主题多为在山地对渗透的小股武装恐怖分子进行搜索、歼灭作战。扮演敌方的也是经历过反塔利班战争和车臣战争的外国军人。

　　由于模拟敌方是拥有强大火力和丰富战争经验的恐怖分子，这一条件下的反恐打击已非公安特警乃至武警特勤、特战部队所能胜任。

　　垂直管理与纵向协作

　　不过，在李伟和王宝付看来，一线打击力量只是反恐斗争中的一个重要环节。王宝付说，目前处于中国反恐体系核心的是国家反恐怖协调机构，即反恐怖工作协调小组，“它是在国务院的领导下的反恐协调中心，协调国家各个部门、地区的反恐行动。”

　　2001年成立的国家反恐怖工作协调小组办公室常设在公安部，但并不归公安部管理。公安部下设反恐局，在北京等重点地区的公安机关也有对应单位。此外，反恐已成为地方政府应急机制建设中非常重要的内容。

　　李伟告诉本刊记者，目前省、市政府都设立有专门的“反恐办”，人员由地方各部门抽调组成。它们大多也设立在地方公安机关，但受当地政府、党委的直接领导，同时也受高一级“反恐办”的垂直管辖。

　　王宝付表示，许多地方的“反恐办”与“应急办”、“维稳办”是一个部门，统归地方“一把手”直接领导，只是设立专人负责反恐事宜。

　　“反恐办”更像是一个联席会议，包括自来水公司等都会纳入到反恐体系中：防范对引用水源的恐怖袭击。这样，反恐从公安部门扩展为整个政府的工作。

　　在目前各地“反恐办”制订的反恐应急预案中，统一指挥和减少损失都是基本原则之一。一般情况下，各类恐怖袭击事件都需要公安、武警和军队参与。对于不同类型恐怖袭击事件的现场处置和救援工作，由有关部门负责。

　　生物恐怖袭击事件需要农牧业、卫生、经济、环保等部门协同；核和辐射恐怖袭击事件需要科技、卫生、环保、质检等部门协同；攻击国家和民用信息系统、包括金融网络系统的恐怖事件主要由通信行业、卫生协同。此外，可能出现的袭击事件还包括爆炸、劫持交通工具以及袭击国际人士、机构等。上述事件由公安、武警、军队会同卫生、交通及外事等部门负责。

　　在处置程序中，除了处理现场，现场指挥部还需要根据具体情况，组织力量防止恐怖分子发动新一轮或连环式的恐怖袭击。这些措施通常包括关闭、封锁涵洞、水库、城市水源地、重要水利工程、桥梁、车站、机场、海关、邮局等场所。

　　必要时会停止供电、供水、供热、供气、供油，切断通风、空调等系统。同时加强对通信枢纽的管制，加强对重点、敏感人员、场所、部位、设施和标志性建筑物的安全保护。

　　李伟说，反恐机制主要分为防范机制、处置机制和善后机制三个部分。在防范机制中，相关部门的主要任务是信息的日常收集和研判。在处置机制中，主要依靠公安、武警中的突击力量。如果恐怖袭击达到一定规模，特别是涉及核、生化，军队将参与处置。卫生、民政、交通等要参与善后工作。

　　王宝付举例说，银行所肩负的反恐职能就是切断恐怖分子资金来源、掌握资金流向。在外交部也设有专门负责海外反恐事宜的涉外安全事务司。他认为，经过10年的构建， “反恐体系已经比较健全了，下一步是要进入法律和制度规范的时代。”

　　人民反恐战争

　　在李伟看来，“东突”仍是中国面临的主要恐怖主义威胁。目前境外的“东突”组织一支在西方活动，另外一股逃到了阿富汗等地，建立训练营地招募人员。虽然在西方活动的“东突”组织看上去“非暴力”，但两股势力之间有着密切联系，在人员、资金、组织构成上都暗中相互支持。

　　“东突”组织的常用手法是从境外向境内输送骨干人员，由其在国内发展新成员，再把他们偷渡到国外。它们通过这“一进一出”壮大组织，并在境内寻找时机，制造恐怖袭击事件。

　　中国西部地区在反恐措施、方式以及力量配置上都获得了更多倾斜。“所以在西部几省进行各种不同形式的反恐演习，包括和其他国家合作的，也有我们自己搞的。”王宝付说。

　　他认为，中国近年来反恐形势有所好转核心原因有两个：一是对于枪支的有效管理，二是强大的基层政权。

　　恐怖主义既不同于普通刑事犯罪，也不同于常规战争，它是一种“以小搏大”的极端不对称的暴力活动。恐怖分子往往分散在人群中，择机发动袭击。

　　“反恐成败的关键在基层。如果基层建设薄弱，恐怖分子搞起组织也没有人报告，那问题就大了。”王宝付说，现在在西部地区，尤其是新疆，从自治区、市县到乡镇村，各级政府都把反恐作为重要的工作内容。正是这种布局有效地遏制了恐怖袭击事件的发生。

　　虽然近年公安部门破获了多起恐怖袭击案件，但李伟认为中国将面临更为严峻的反恐形势，“它促使中国反恐力量的布局也发生变化。简单说，就是从区域化走向全面化。”

　　他解释说，中国过去的反恐重心集中在恐怖组织活动频繁的新疆、西藏等区域，以及京沪等重点城市，“现在我们发现，恐怖组织的趋势是对云南、宁夏、河南等地区进行思想渗透。恐怖分子正在向薄弱地区转移。”

　　李伟认为，中国反恐面临的最大难题是西方国家在反恐问题上的双重标准，“恐怖分子的组织躲在境外，老巢铲除不了。”

　　“国际恐怖活动有分散化、个体化的趋势。”李伟说，过去关注的重点是有组织的恐怖主义活动，但现在有的人可能与“东突”等没有直接联系，却受到其影响以小团伙、个体进行恐怖袭击。

　　阻止此类恐怖袭击更需要每个人的努力，“反恐不是国家和一部分人的事情，而是全体国民的事情。”王宝付认真地说。■