惠农补贴究竟“惠”了谁？

　　“惠农补贴最主要的作用应该是对农民的福利，以借此缩小城乡收入差距。但现在看来，惠农补贴没有缩小差距，反而让贫富差距更大了。”

　　《瞭望东方周刊》特约撰稿邓之湄  | 上海报道

　　新型农村合作医疗制度实施至今已到第七年，江苏宿迁市的村民回头算了一笔账，发现这些年来，在医保定点医院看病，即使部分费用通过国家惠农补贴得到报销，可花的钱还是比以往要多。村民反映“参加了合作医疗，看病钱却没少花”。

　　购买良种的农民也遭遇了同样的情况。今年5月，天津静海县中旺镇种子站销售的同样的玉米种子，享受惠农补贴的每公斤要11元，不享受惠农补贴的每公斤却只卖7元多。而政府给农民每公斤的良种补贴大约4元。农民掰指头一算，买“惠农补贴”种子，得不到任何便宜。

　　据“中国健康营养调查”显示，从2003年国家正式大规模实施惠农补贴政策以来，包括新农合医疗、良种、农机、化肥等在内的各种涉农产品和服务，只要纳入了补贴范畴，其价格几乎都会出现明显上涨，这似乎成了惠农补贴实施过程中一个绕不开的“规律”。

　　惠农补贴都补到哪里去了？

　　补贴多少，涨价多少

　　“中国健康营养调查”是中国医学预防研究院与国际研究机构从1989年起联合开展的一项对中国人口健康、医疗与经济、社会状况的长期调查项目。调查范围覆盖黑龙江、辽宁、河南、山东、江苏、湖北、湖南、广西、贵州9省区。

　　复旦大学经济学院副教授封进这几年一直在跟踪新农合医疗实施情况，通过对“中国健康营养调查数据”进行分析，她发现了一个惊人现象：“新农合报销比率每增加 10 个百分点，县医院价格由此会上涨 9.5%左右；如果平均报销比率为30%，则有新农合的地区县医院价格会上涨 30%左右。价格上涨幅度与报销比率基本相同。”

　　封进告诉《瞭望东方周刊》，新农合会导致医保定点的县医院价格上涨，且报销比率越高，价格上涨幅度越大。“以普通感冒的治疗为例，剔除物价上涨因素，1997～2006 年间，新农合试点村诊所价格上涨了 77%，县医院价格上涨了 152%。新农合试点村县医院的价格上涨明显超过非试点村。”

　　此前也有其他研究者调查揭露同样问题。

　　例如，新农合医疗实施后，云南省禄丰县各级医疗机构的例均费用两年内上涨了20%；云南省玉龙县三年间住院费用上涨了42.2%；在河北某县，县级医院住院的次均费用涨幅为35.74%，县级以上医院住院的次均费用涨幅为27.85%。

　　对中国医疗制度有着多年研究的世界银行经济学家瓦格斯塔夫(Adam Wagstaff)在2009年的一份报告中指出，新农合虽然增加了门诊就诊率和住院率，却没有降低农民的自付费用和医疗负担。

　　在良种补贴和农机具购置补贴实施过程中，很多农机具往往在价格上涨后才进行补贴，有的产品价格涨幅甚至达到15%～18%。企业和经销商利用涨价赚了大头，稀释了农民享受补贴的空间。

　　到指定地点购买指定公司销售的指定工厂生产的指定产品

　　我国本世纪初开始大力推行惠农补贴政策，补贴种类包括生产性补贴(如粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、化肥等农资综合补贴)和生活性补贴(如合作医疗补贴、义务教育补贴、劳动力转移培训补贴、家电下乡补贴等)。

　　北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实对本刊记者指出，目前惠农补贴资金已占到财政预算总额的13%，并以年均56.6%的速度在增长。

　　“如此巨额的财政支出，我们当然要跟踪这些政策实施的效果。但目前看来，结果并不是很令人满意。”封进表示。

　　新型农村合作医疗制度从2003年正式推行至今，参保农民人数已达到8亿多。政府的补贴额度也从试点之初的每人每年20元，提高到了每人每年80元。中央和地方两级政府补贴合计占合作医疗筹资总额的70%～80%。

　　然而，封进介绍，一方面，自上世纪90年代医疗机构改革后，县乡层次的政府医疗机构运营实质上已经市场化；另一方面，国家指定农民能享受医疗补贴的就诊医院，一个县就只有县医院一家，占据了垄断地位。“在价格形成机制上，医疗服务的支付方式加强了县医院的垄断定价能力。”

　　“同时，新农合补贴改变医院和医生的行为，导致医疗费用上涨。”封进说，医生对医疗消费具有较强的诱导需求能力，可以通过延长病人的住院时间、增加检查项目、增加药品用量、选择较贵药品或较高档检查设备等方式，增加病人的医疗费用。“新农合的主要受益者是医疗机构而非农民。”

　　对此，中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田也深有感触，“虽然惠农资金逐年递增，今年总体达到8000亿，但从我们每年向农民发放的几千份问卷来看，不少农民都在抱怨国家给的补贴被涨价的指定产品拿走了，真正受益的还是那些被列入指定目录的企业。”

　　郑风田举例说，“良种补贴自2002年实施以来，补贴范围已由最初的大豆，扩展到水稻、小麦、玉米、棉花、油菜等6大农作物，今年还将继续扩大到青稞、花生等。然而，农民要想享受到良种补贴，必须到指定的代销点购买指定种业公司销售的指定生产厂家的产品。      

　　和良种一样，农机具补贴也是通过招标指定的方式，设定有资格获得惠农补贴的产品目录，被指定的企业对产品拥有定价权。

　　在天津“种子事件”中，天津市农业局粮经处调查显示，获得指定的种子生产厂家曾对该种子在天津地区的零售价做出“不低于每公斤11元”的要求，并私下签有协议。

　　“一旦被列入了指定目录，企业就处于某种事实上的垄断地位。拿到垄断权，企业怎能忍住涨价冲动？这是基本的经济学原理。”郑风田说。

　　虽然在惠农补贴实施过程中，一些地方政府会根据招标过程中与企业谈判协商的价格和当地市场情况，制定出一个补贴产品销售的“最高限价”，但很多企业要么直接将“最高限价”定为产品价格，要么就私自违反限价。

　　“最高限价其实只是形式，全国市场那么大，政府根本无力处处监督，涨价不可避免。”郑风田表示。

　　然而，不少企业和经销商反映，他们涨价也是迫不得已，因为要获得“招标指定”需要花费极大的“中间成本”，如各种宣传公关活动、对某些官员的“潜规则”成本等。这些成本最终都摊到产品价格上，由农民来承担。

　　“涨价问题的核心在招标指定购买制度。”郑风田指出，“你一指定，企业必然要公关。招标看似公平，其实背后存在太多的灰色寻租空间。”

　　让农民用脚投票

　　今年，新农合医疗补贴的财政支出总计达到了800亿；农机购置补贴则由去年的130亿上升到了155亿；而良种补贴资金在2008年就已超过121亿。

　　“支农资金的跑冒滴漏特别严重，假设中央下拨100元，最终到农民手里20元就不错了。这不是个别地方的问题，而是全国性的现象。”郑风田认为，“惠农补贴最主要的作用应该是对农民的福利，以借此缩小城乡收入差距。但现在看来，惠农补贴没有缩小差距，反而让贫富差距更大了。”

　　“惠农补贴不应再向企业倾斜，否则资金流失太大。”郑风田认为，“招标指定的初衷是国家期望通过优秀企业带动农户发展，但现在企业先富起来了，农民却被落在后面。”

　　“目前国际上对农业补贴的通行惯例是‘直补’，就是通过一卡通把钱直接发到农民手上，不要搞什么指定。”郑风田指出，只有直补才是确保有限的惠农资金真正惠及农民的最优方法。

　　然而，国内现有的惠农补贴形式花样繁多，除了单独的粮食直补，以及部分良种补贴开始改为直补外，其他补贴仍然实行着招标指定购买制度。

　　郑风田呼吁，“惠农补贴应该让农民用脚投票，自己决定要购买什么牌子的农机具和家电、去哪所医院就诊。如果城市人可以享有这样的待遇，农民为什么不可以？”