解放军和武警官兵在甘肃舟曲救灾现场。

　　高志星摄（人民图片）

　　近几年来，雪灾、地震、洪涝、泥石流等自然灾害频发，给人民群众的生命及财产造成了重大损失。

　　9月1日起施行的《自然灾害救助条例》，对自然灾害的救助准备和灾后救助都做了明确规定，这对减轻灾害损失、提高我国防灾减灾水平有着重要意义。

　　灾害频发　立法应对

　　□今年6月，国务院出台《自然灾害救助条例》

　　今年8月8日，甘肃舟曲发生特大山洪泥石流灾害。截至8月26日，共计1452人遇难，313人失踪。

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害种类多，除了现代火山活动外，几乎所有的灾害类型都在我国出现过。同时，我国自然灾害发生的频率高，大陆地震占全球陆地破坏性地震的1/3，局部性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现。此外，我国自然灾害的分布地域广，全国各省（自治区、直辖市）均受到过灾害不同程度的影响。频发的自然灾害，给我国造成巨大损失。据相关统计，1990年至2009年20年间，我国平均每年因自然灾害造成3.9亿人次受灾，直接经济损失达2300多亿元人民币。今年以来，我国已经发生诸如新疆等地寒潮冰雪、西南旱灾、玉树地震、南方暴雨洪涝和泥石流等重特大自然灾害，严重危害了人民群众的生命财产安全，影响了人们的生产、生活秩序。

　　为了有效应对自然灾害，我国制定出台了一系列有关自然灾害防御的法律法规，如防洪法、防震减灾法、气象法、水土保持法等，这些法律法规大多只是针对洪涝灾害、地震灾害、地质灾害、气象灾害、森林草原火灾等单个灾种的防御和应对工作，涉及保障受灾人员生存权益和基本生活权益的专门法规一直没有制定，灾害救助工作仍处于无法可依的被动局面。在自然灾害救助实践中，面临灾害救助准备措施不足、应急响应机制不完善、灾后救助制度缺乏、救助款物监管不严等问题，急需通过制定自然灾害救助方面的法规，规范自然灾害救助工作，保障受灾人员的基本生活。

　　解决这些问题，需要制定专门的自然灾害救助方面的法规，以规范自然灾害救助工作，保障受灾人员的基本生活。为此，今年6月，国务院出台了《自然灾害救助条例》，并于2010年９月１日起施行，从而使得自然灾害救助工作有法可依。

　　政府主导　分级负责

　　□政府制定相应的自然灾害救助应急预案

　　“政府在进行灾害救助时，要以保障人民群众的生命财产安全为首要任务，树立‘生命至上’的理念。”参与《自然灾害救助条例》制定工作的国务院法制办政法司副司长彭高建认为，《自然灾害救助条例》第二条规定，灾害救助工作应当遵循 “以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的原则。

　　“应对重大自然灾害，一个运转高效的‘中枢机构’是重中之重。”在中央层面，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构。在地方，全国已有22个省市区、2个计划单列市成立了减灾委员会，上海市、浙江省、河南省、广西壮族自治区和青海省等5个省市区和深圳市成立了应急救助综合协调机构。一些多灾易灾的市县也成立了减灾委或减灾救灾综合协调机构。

　　根据自然灾害影响范围、危害程度的不同，灾害救助工作由不同层级的人民政府负责。一般较大的自然灾害救助工作，由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；重大和特别重大自然灾害救助工作，由发生地省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府救助能力的特别重大自然灾害救助工作，由国务院统一领导。

　　在灾害发生前，各级人民政府要根据灾害预警和风险评估结果，及时转移处于危险区域和地段的群众，充分利用各类避灾场所进行妥善安置；灾害发生后，要及时组织救援力量，迅速解救被围困的群众，使之及时脱离危险，并安置到安全地带，给予临时生活救助。

　　应对自然灾害重在预防，“未雨绸缪”才能“防患于未然”。为了做好自然灾害救助准备工作，《自然灾害救助条例》第八条规定，人民政府制定相应的自然灾害救助应急预案；第十三条规定，自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾害预警警报启动预警响应。如果自然灾害发生后，达到应急预案启动条件的，根据《自然灾害救助条例》第十四条的规定，人民政府就要“紧急转移安置受灾人员；紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资”。而这些救助准备和应急救助都需要有相适应的资金、物资保障机制，所以第十条明确规定“国家建立自然灾害救助物资储备制度”，要求县级以上人民政府根据本地自然灾害救助工作的实际和需求，提前安排一定数量的自然灾害救助资金和物资，确保自然灾害发生后，在第一时间为受灾人员提供资金和物资援助，保障受灾人员的吃、穿、住、医等基本生活。

　　捐赠款物　公示透明

　　□实现公民知情权，便于监督政府

　　2008年“5·12”汶川地震、2010年“4·14”玉树地震等灾害发生后，除了国家及时拨付救灾款物外，社会各界也积极参与，开展了声势浩大的救灾捐赠活动，为灾害救助工作作出了突出贡献。据统计，汶川大地震后，全国共筹集社会捐赠款物790多亿元；玉树地震后，全国筹集社会捐赠款物100多亿元，所有这些款物都有力地支援了灾区的救灾工作。

　　为保障自然灾害救助工作有力有序有效地开展，《自然灾害救助条例》规定了保障机制的“三个纳入”和“一个建立健全”，即将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，将人民政府安排的自然灾害救助资金纳入财政预算，将人民政府安排的自然灾害救助工作经费纳入财政预算，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制。

　　作为受灾人员的“救命钱”，灾害救助款物的使用范围一直是社会各方面都高度关注的焦点。为了规范自然灾害救助资金的管理使用，《自然灾害救助条例》规定，由县级以上人民政府民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资。条例还明确要求：“自然灾害救助款物应当用于受灾人员的紧急转移安置，基本生活救助，医疗救助，教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建，自然灾害救助物资的采购、储存和运输，以及因灾遇难人员亲属的抚慰等支出。”

　　每当自然灾害发生后，社会各界纷纷慷慨解囊，这有利于共同应对自然灾害，帮助受灾群众重建家园，但如果没有对捐赠物资的有效监管，捐助款物就有可能被私吞或者去向不明，将极大打击和挫伤大家的捐助热情。增加救灾工作的透明度，让捐助款物的使用接受全社会的监督，在进入网络信息时代的今天，显得尤为必要。因此，条例第二十六条规定，自然灾害救助款物的管理机关和有关社会组织，要主动公开接受的自然灾害救助款物和捐赠款物的有关情况，灾区村民委员会和居民委员会要主动公布救助对象及其接受救助款物的数额和使用情况。

　　“对自然灾害救助款物进行公示，有利于提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务功能。公示是实现公民知情权的重要方式，便于社会各界对政府工作进行监督，这对于促进依法行政、建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义。”彭高建认为。

　　国外救灾立法（链接）

　　德国

　　依法防治　分级管理

　　德国的应急机构任务分工明确，内政部负责日常的应急管理，也是应急管理的责任部门。现场处置工作由各地消防局和红十字会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会等民间机构负责。

　　完备的应急管理法律体系为应急工作提供了有力保障。德国在应急管理方面制定了一系列的专门法律、法规，保障应急管理工作制度化、法律化。德国联邦在《德意志联邦共和国基本法》中对灾难事故的处置作了明确规定，各州也都制订了专门的应急管理法律，如巴伐利亚州的《巴伐利亚州灾难保护法》。以消防局的工作为例，德国消防部门开展防火监督检查，主要是依据各州的法律规定。发现违反消防安全的行为，可责令限期整改并处罚；处罚后仍不改的，可采取查封措施；被处罚单位不服的，可向当地法庭检控。

　　日本

　　痛定思痛　细致立法

　　日本是世界上地震等自然灾害最多的国家之一，已经建立了世界上最完善、最细致的灾害应对法律体系，主要由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急应对、灾后重建和复兴、灾害管理组织五大类共52项法律构成。

　　1947年，日本颁布了第一部应对灾害的《灾害救助法》。1961年，以发生台风为契机，日本制定了《灾害对策基本法》，作为日本抗灾、防灾、救灾法律体系中的基本法。日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。1978年，日本通过了《大规模地震特别措施法》；1995年又制定了《地震防灾对策特别措施法》。此外日本还有《建筑基本法》；为了使日本的房屋进行改造以达到抗震的要求，又特别制定了《建筑物抗震改进促进法》。另外，针对教师在地震中的具体职责，日本也有明确的规范，如“老师不能离开学生”。

　　（耿舒天整理）