江苏镇江新区“万顷良田”工程： “惠农”还是“毁农”？

　　《中国经济周刊》记者 汪孝宗|江苏镇江报道

　　2009年4月开始，一项涉及三镇一街道18个行政村、包括农用地和建设用地在内共计5万多亩的“万顷良田”建设工程，在江苏省镇江市镇江新区正式实施。镇江新区表示，坚持“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的原则，推进“土地承包经营权流转”，力求让群众获得长期、稳定的收益和回报。

　　然而，当地农民却表示，自己的土地大都被“非自愿”流转，承包费无法满足生活所需，收入水平下降，大量耕地被流转用于植树，背离了“万顷良田”工程的初衷及国家的有关政策、法规。

　　土地流转“被自愿”

　　8月24日，在镇江新区丁港镇留村的一片绿化林区前面，当地农民老秦告诉记者，这里原来都是良田、都是稻田，去年6月都改成生态种植园了。

　　“这里有两千多亩，一亩才700块钱（出租给了外地承包商），老百姓没有了地都要买粮食吃。不租给他们（承包商）还不行，老百姓不同意也没用。有人同意了，你种的粮食夹在中间，被糟蹋了他不赔，粮食没收成他不管你。”老秦说。

　　“他们不找老百姓谈，找村干部谈，村干部来决定。是上面的人故意安排的，如果不是故意安排的，这树是栽不起来的。别的村子有不少人到政府吵吵，吵吵了也没有用。”留村一位农民告诉记者。

　　镇江新区大路镇中心学校退休教师赵辉的爱人是大路镇武桥村的村民，今年2月，生产队拿着土地流转合同来让他家签。赵辉说：“太突然了，非常突然。事前没有一点信息，就突然地把合同发下来了，挨家挨户地签字。他们既不开会、也不宣传，就这么定下来了”。

　　赵辉说：“晚上五六个人往你家里一坐，跟你谈，叫你签合同。如果你家有人当干部或做老师，就给你施加压力。你要带头，如果不带头，对不起，小鞋子有你穿的，甚至于威胁你的工作。或者用收买的办法，比如给你几百元钱哪，给你一些承诺呀等等。不少人就是在威逼利诱的情况下签的合同。”

　　在姚桥镇华山村，一位村民告诉记者：该村有1000多亩地被村里整体流转给了承包商搞生态绿化，面积约占全村耕地面积的一半左右。流转方式大都是镇政府下达任务，今年流转多少，明年流转多少。然后，村干部挨家挨户做工作，儿子不同意，找老子；老子不同意，找儿子、女婿，直到同意为止。

　　搞绿化是为了“双份补偿”？

　　据当地农民介绍，承包商种植的都是普通的风景树，并不值多少钱。之所以在稻田上种树，听说是因为村子要拆迁了，“马上要赔钱了，说是搞绿化工程可以多赔点钱。”

　　记者试图联系、采访承包商，但未获成功。当地农民表示，他们也没有和承包商直接接触过，均不知其“行踪”。而当地干部称不了解情况，无法引荐。

　　据镇江市国土部门知情人士私下透露，“万顷良田”建设工程规划上只有公共绿地，但没有绿化的内容，目前的种树其实是和村里租赁的。该人士表示，现在搞绿化来钱，“他们知道马上这个地方要开发了，要征用、要补偿，实际上他们（承包商）跟政府领导是有关系的”。

　　据透露，4月25日，国务院办公厅复函江苏省人民政府，批准镇江经济开发区（即镇江新区）升级为国家级经济技术开发区，实行现行国家级经济技术开发区的政策。很快，该地将进行新的一轮大开发，土地更加稀缺；届时，更多地征地、拆迁、补偿也将拉开序幕。

　　“拆迁的话，将来他们拿的是双重补偿，村里拿的是土地补偿费，承包商拿的是林木补偿费。所以这个农田，村里情愿给他种树，如果给人办厂的话，钱就直接给了办厂的人了，村里就拿不到了。”该人士指出。

　　该人士分析认为，“其实真正绿化这块费用很少，他们种树没有改变土地的性质，国土部门没办法查处他们，一不改变经营权、二不是非法转让，也不是什么征地，他来个土地承包合作，他是搞农业种植的，跟农业是有点关系。”

　　事实上，我国《土地法》第31、36条明确规定：“严禁将耕地转为非耕地，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

　　《基本农田保护条例》第3章第17条指出，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

　　在《江苏省基本农田保护条例》中也明确提到，“基本农田保护区内禁止发展林果业。”

　　江苏省国土系统人士认为，耕地和基本农田按规定不允许种树、不允许改成林地，也不允许低洼田种树。尽管不允许，但事实上在某些地方也是管不了。因为耕地上搞林果种植有时也很普遍，这种情况国土部门一般很难追究。

　　政府部门的两种解释

　　8月25日，记者来到镇江新区丁岗镇政府联系采访。该镇工作人员一听说是采访土地流转与耕地绿化问题，立刻神情严肃，讳莫如深。以有关领导不在为由，回绝了记者的采访。

　　随后，记者来到镇江新区姚桥镇政府，该镇有关负责人接受了记者的采访。

　　对于耕地被流转来搞“植树绿化”的问题，该镇有关负责人告诉记者：镇里是按镇江市政府的要求搞生态投资，一定要达到上级要求的绿化指标。

　　“我们就把绿化作为一个高新技术产业，待遇和农业待遇一样。我们一般土地流转是500元一亩地，但我们给600元，再加上国家的100元，一年就是700，现在涨到800元一亩，就是为了搞好农业。”该负责人表示，把农民变市民，现在搞绿化目的还是为了小区建设。

　　记者在姚桥镇华山村采访时发现，耕地上种植的树相当一部分已干枯死亡。

　　该负责人表示：“我们也了解了这个事了，因为当时时间比较短，植树要一个过程，特别那个地区土质不好，但没办法，你必须要完成上面的任务，你必须要先把树栽下去，明年必须要绿化啊。”该负责人回答说，“现在不栽树也不行，按照省里的要求必须要到位，可能有30%的死亡率，是要死掉这么多，省市有关部门也来核实过了，但为了完成上面的任务也没有办法，总要栽起来。”

　　“现在我们还是按土地流转的性质来搞的，这个土地流转是老百姓同意的，老百姓不签字我不敢动的。”该负责人还强调，“我们姚桥是农业镇，要统一开发是省国土资源厅的项目，不是哪个随便就来开发，必须是政府来开发搞绿化产业。我们这边是试种树，中间距离大，以后中间还可以种麦子。”

　　一份由镇江新区大路镇颁布的《镇江新区大路镇千亩农业产业结构调整项目推进方案》（建议稿）显示，项目是采取的“市场化运作方式”，即通过土地集中流转，集中发包租赁，营造林苗、林果两用林。先由村委会与农户签订土地流转协议，然后再由镇城镇发展有限公司与村委会签订土地流转合同，最后由镇城镇发展有限公司进行土地的发包租赁，与承包者签订土地租用合同。

　　对于耕地为什么搞“植树绿化”的问题，镇江新区农水局相关负责人解释说：“现在我们这块在搞农业产业结构调整，是万顷良田改造，要把很多坡地岗地变成农田，整体来说耕地面积没有减少。耕地尽管种树但不影响基本农田面积，国土部门还要来验收的，省国土资源厅也到现场来看过的。”

　　“我也经常到农村调研考察，也听到老百姓反应，他们误解为土地被征用了。咱们是土地流转，其实经营权还是他们的，股权可以量化，到时候发个股权证，经营权永远是他们的。”该负责人进一步解释说：土地流转是农村农经站来负责的，有的成立了农村土地合作社，以合作社方式经营的。如果不行，就委托村里帮助负责招引项目。

　　镇江新区究竟有多少耕地被流转成为生态林？直至采访结束，记者也未得到准确的数字。当地政府对此或讳莫如深，或轻描淡写。在姚桥镇华山村，农民说他们一个村有1000多亩耕地被流转绿化，占全村耕地的约一半左右，而姚桥镇有关负责人声称“全镇只有800亩地被流转绿化”，两种说法存在明显的出入。丁岗镇留村农民说，他们一个村有2000多亩耕地被流转绿化，而当地镇政府对此则拒绝采访。

　　“惠农”还是“毁农”？

　　那么镇江新区的“万顷良田”建设工程是如何补偿农民的呢？

　　“我看了这个土地流转合同后，发现有很多不合理的地方。”大路镇的退休教师赵辉说。

　　“首先，这个合同伤害了农民的利益。因为中共中央十七届三中全会关于农村改革若干问题的决定里面，提出的核心问题就是土地流转，其最终目的就是增加农民收入，改善农民生活条件，能让农民致富。”赵辉指出。

　　“这份合同完全违背了这个精神。”赵辉强调，“因为根据合同条款，合同期限是19年，一亩田每年承包费是700元钱，不但不能增收，而且连农民种地的收入都不如。”

　　赵辉给记者算了一笔账：一亩田一季种小麦，一季种稻谷。一亩水稻可打1200多斤（可打大米1000斤左右），一亩小麦可收700多斤，按大米每斤2元、小麦每斤1元计算，减去成本费后，农民一年的收入约2000元左右，而现在一亩土地第一年的流转费只有700元，即使加上第一年的青苗费也只有1300元，“收入不但没有增加，一年反而每亩还减少了近1000元。”

　　村民们也纷纷表示，当地老百姓大多靠种田为生，这里人均占有的农田大概在3分～5分，土地流转后一部分农民失去了赖以生存的根本，政府补贴的700元/亩/年的费用根本不能让他们生存下去。“以一家三口人来算，一家人的田地是一亩多，那么一年的补偿不到1000元，平均到每一天，每天的补偿款约3元，这样的补偿够一家三口每天的口粮钱吗？”

　　无奈之下，赵辉等想找大路镇主要领导“讨个说法”，但没有受到接待。“我后来又打电话到省国土资源厅、农业厅、镇江市农业局等部门反映问题，但他们你推我我推你，推来推去不了了之。”

　　而大路镇政府认为，大多数村民并非靠土地吃饭，很多人在外打工，他们有不少非农收入。据他们测算，目前一亩地的收入也就是六七百元，而土地流转后，除了他们发放的700元每亩的补偿款外，上面还有100多元钱的补偿款，这样算下来，村民们的收入是增加了。

　　据了解，为了保障土地被流转的农民的基本生活，镇江新区决定，土地承包经营权流转的农户可享受每年每亩定额的保底分红；无劳动能力、人均月收入低于220元的可进入社会低保；60岁～80岁的老人可领取每月50元、80岁以上的老人可每月领取100元的城乡老年居民补贴等。

　　此外，“万顷良田”工程的离地农民已纳入被征地农民就业优惠范畴，享受就业、创业扶持政策，包括创业规费减免、税费减免、小额贷款优先以及免费职业介绍、免费提供就业岗位信息、免费培训等。

　　实际上，当地农民对此“并不领情”。不少农民认为，那些都是地方政府的一种姿态，距离他们的实际生活需求“还很遥远”。眼下大学生就业、创业那么艰难，他们这些“土包子”哪里有什么机会就业、创业，其难度是可想而知的。

　　（文中图片由本刊记者汪孝宗摄）

　　“万顷良田”工程

　　原本美好的规则

　　“万顷良田”建设工程是指对农村现有农用地、村庄和其他建设用地进行综合整治，有效地实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集成，促进农村耕地资源、建设用地资源和公共服务资源等的有效、有序集聚。

　　镇江新区“万顷良田”建设工程2009年8月获江苏省国土资源厅正式批复，这是镇江市首家获得批准实施“万顷良田”工程的地区。

　　根据江苏省国土资源厅与镇江市的部署，镇江新区率先试点。镇江新区“万顷良田”工程建设总面积5.59万亩，涉及三镇一街道18个行政村，分姚桥南片、姚桥北片、大路片、丁岗片4个工程区，工程期限为3年，分两期实施。将来这些村庄搬离后，经复垦、整理的土地将变成“田成方、路成网、渠相通、林成行”的高标准农田，适应现代化机械化作业。

　　在“土地权属关系不变、土地收益分配不变”的前提下，本着农户自愿的原则，从农民手中流转土地，新区给予农民每亩每年800元的定额流转费用，并随着经济社会的发展而逐步提高流转费用标准。

　　隶属于镇江新区管委会的镇江新区经济开发总公司官方网站称，工程实施后，通过对居民点及独立工矿用地整理，可增加农用地8277亩，通过对农用地及未利用地整理，可增加耕地6684亩，可建成约5.59万亩的连片高标准农田，促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业、高效农业转变。