今天下午闭幕的第十一届全国人大常委会第十七次会议高票通过了《社会保险法》（以下简称社保法），今天距离2007年12月该法草案首次提交第十届全国人大常委会审议，已近3年。全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，跨两届人大，历经3年间的4次审议，说明这部法律涉及的问题重大、制度复杂。

　　有社会保障专家说，有了社会保险体系这张“大网”的兜底，亿万百姓“老有所养，病有所医”的千年梦想才能实现，社保法首次以国家法律的形式，确立了我国所有公民和劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下，可以获得一定经济保障的制度，在我国法律体系中具有支架性作用。

　　确立覆盖城乡全体居民的社保体系

　　目前，我国除工伤保险、失业保险已有行政法规调整外，其他险种都是通过国务院部门规章及地方文件进行政策性调控，法律的统一性较差。其中，由于生育保险涉险对象单一，制度相对简单，因此实践中问题较小。但在养老保险、医疗保险领域，由于覆盖人群、缴费形式、费率、跨统筹地区转接等问题较为复杂，涉及到企业、劳动者、不同统筹地区等各方面利益，诸多力量博弈造成了现实中的许多问题。例如企业拖欠保费、农民工要求退保、统筹地区之间缺乏衔接等。

　　参与立法的人力资源和社会保障部相关负责人表示，在“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则下，高屋建瓴地构建社会保险制度的法律框架，解决因为制度缺失造成的我国社会保险缺乏吸引力这一根本性问题，正是社保法的立法意义所在。

　　“该法草案首次审议时，规定的社会保险覆盖面还很有限，在这3年期间，我国的社会保险制度不断推进，公民、企业和政府社会保险意识不断提高，此次通过的社会保险法，建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度。”信春鹰这样评价社保法在制度上的突破。

　　信春鹰表示，统筹城乡是在3年审议过程中一直坚持的立法原则，法律对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式大体上是一致的，资金来源、筹资方式、待遇标准也正朝着一致方向努力。

　　 提高统筹层次，破除社保制度“碎片化”

　　社会保障专家称，我国社保立法的目的在于“去碎片化”，包括覆盖人群的“去碎片化”、统筹层次在空间上的“去碎片化”、缴费续接在时间上的“去碎片化”。

　　我国现行社保制度最大的问题之一，就是对覆盖人群范围进行人为分割，造成了覆盖人群的“碎片化”。例如，《工伤保险条例》明确规定，工伤覆盖中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户，而国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体参保，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门另行规定。其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，也另行规定。

　　类似这种做法，其他险种也依据企业、事业单位、国家机关的分类原则，对参保人群进行了人为分割，造成了保险覆盖的“碎片化”。虽然这一做法有其一定社会、历史背景，例如我国城乡二元经济差异、就业形式复杂多样性等，社保法力图缩小这一现象。

　　对于这种制度安排，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，社保法已经确立了一个覆盖城乡居民的社会保险体系总体框架，也对城乡统筹问题作出了方向性规定。在这个框架之下，过去按人群来建立社会保险制度以及地区分割的状况，会得到更好的改善。社会保险法是立足于长远、立足于我国所有劳动者和公民都能平等享受社会保险权利，同时也履行社会保险义务这样一个基本原则，来设定法律条款。

　　我国现行社保制度的另一重点问题是：统筹层次过低，造成社保征缴、管理、使用存在较大的地域差异，形成空间上的“碎片化”。我国目前社保统筹分级是省级统筹和市县级统筹并行，后者是低层次统筹，会制约社保制度的社会共济效应、产生地方政府越权支配、限制劳动力合理流动等诸多弊端。

　　有专家指出，把养老保险统筹层次提高到全国，是健全社会保险制度的必然要求。欠发达的内地农民工到沿海地区打工，所缴纳的基本养老保险统筹部分留在了发达地区，几十年后领取养老金时，却回到内地，即使达到了省级统筹，依然是相对贫穷的内地在补偿着发达的沿海，这样的怪圈必须通过全国统筹才能打破。

　　今天通过的社保法规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。

　　胡晓义表示，全国统筹并不能一步到位，需要逐步完善。截至去年底，全国所有省级行政区都制定了基本养老保险基金省级统筹的制度，人力资源和社会保障部与有关部门一直在做评估，经过评估，全国已经有25个省级单位达到了省级统筹的标准，在这个基础上，将会研究基础养老金全国统筹的方案，此方案涉及到各方利益，将通过各种形式广泛听取各方面的意见。

　　针对基本养老保险缴费标准和支付水平的问题，胡晓义表示，目前规定的基本养老保险缴费标准确实不低，原因在于现在还承担着过去计划经济时期没有缴费这个沉重的历史包袱。尽管我们的支付水平确实不算高，但是最近6年来，都在连续不断地提高企业退休人员的基本养老金水平，翻了一番。为此，中央财政每年要拿出1500亿，实际上也减轻了企业和个人的缴费负担。随着社会保险法的颁布实施，各方面参保的积极性会更高，会进一步扩大基金规模，相应的负担也会有所减轻。

　　社会保险转移接续难题得到解决

　　缴费续接不畅，造成社保缴费时间上不具连贯性，存在“碎片化”，也是现行社保体制的又一问题。例如，现行政策规定，享受基本养老保险待遇的最低缴费年限为15年，缴费不足15年的，退休后不享受基础养老待遇，其个人账户存额一次性支付给本人，将基本养老保险累计缴费不足15年但有意愿继续缴费的人群拒之门外。

　　今天通过的社保法规定，上述人群可以缴费至满15年，按月领取基本养老金，也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

　　目前，由于不同统筹地区之间在制度、管理等方面的差异，导致流动劳动力、异地退休人员在社会保险关系续转方面困难重重，阻碍了劳动力自由流动和社会经济发展，造成了参保人员享受保险待遇不便，尤其是基本养老保险关系跨地区的续接不畅，导致劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保现象。

　　针对社保续转难问题，主要是在养老保险和医疗保险领域，社保法做出了积极回应。

　　在养老保险方面，2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，在保证参保人员跨省流动、并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续方面，起到了积极作用，这种合理制度已被社保法吸收。

　　在医疗保险方面，针对异地报销医疗费难、影响参保人员享受基本医疗保险待遇问题，社保法规定，有关社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，通过异地协作机制，来保障参保人员享受基本医疗保险待遇。

　　引入司法强制力保障社保费征缴力度

　　值得关注的是，社保法规定：用人单位没有足额缴纳社会保险费，而且没有提供担保的，社会保险费的征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

　　胡晓义表示，这条规定强化了社会保险基金征收的手段。在过去20多年社会保险制度的实施过程中，社会保险费征缴困难的问题大量出现，其中有一些企业是因为客观原因，比如经营困难、濒临破产，确实没有能力缴纳，但也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意逃避缴纳保险费。

　　如果在社会保险费的缴费上没有强制手段的话，社会保险这个强制实施的制度就难以持续发展下去，劳动者和其他公民的权益就难以得到真正保障。引入司法强制力，给了社会保险征收机构更多的手段，目的是通过这样一些措施，强化社会保险费的征缴，更好地保证基金正常收缴，保证所有受益人应得的权益。

　　社保基金监管：保值与增值并重

　　我国的社保基金主要来源部分，采用的是社会统筹和个人账户相结合的制度，既有现收现付制的优点，即社会共济优势，又引入个人账户，体现个人责任。随着社会统筹部分的积累和个人账户的做实，社保基金数额巨大，如何管理这笔巨额资金，使其保值增值，在增加透明度的同时，保障参保单位和人员的信息安全，都是社会保险法草案历次审议中的焦点话题。

　　在监管方面，目前体制的最大弊端，是社保基金由归属社会保险行政部门主管的社会保险经办机构管理。社会保险行政部门实际上集行政监管与投资运营于一身，自管自监，缺乏外部监督。因此，建议社保法在加强内部监督的同时、增设外部监督的呼声较高。

　　《社会保险法》规定：社会保险基金存入财政专户，社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。单位和个人可以向社会保险经办机构查询、核对其缴费和领取社会保险待遇记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

　　此外，社会保险基金纳入人大监督，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

　　对于保值增值的安全性问题，社会保险法明确规定，社会保险基金不得违法投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行经费、管理经费，或者违反法律、行政法规规定，挪作其他用途。

　　但是，对于如何增值，社会保险法仅规定为按照国务院规定投资运营。

　　对此，胡晓义表示，目前已经有一部分社会保险基金在投资运营，并取得了较好的投资回报，对于进一步的社会保险基金的投资运营问题，国务院有关部门正在研究。

　　多项授权条款不会影响法律实施

　　今天通过的社保法规定“社会保险费实行统一征收”，它终结了长久以来，我国存在的社保部门与税务部门双重征收社保费的局面，被广泛评价为“一大进步”。

　　这一规定的后半句是“实施步骤和具体办法由国务院规定”，记者注意到，类似这种授权性条款过多，是在该法草案4次审议中，常委会委员和人大代表关注的焦点之一。

　　有委员提出，社会保险制度的可操作性是社保立法应该解决的问题，草案尽管在不断充实、完善，但在重大制度方面的授权性条款仍然过多。

　　比如基本养老保险基金统筹层次的问题，依然规定“逐步实现全国统筹，具体时间、步骤由国务院规定”。再如，公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法，也将由国务院规定。

　　对此，信春鹰表示，这些授权规定并不是空的，多数国务院已经有规定，有一些条款授权国务院规定的，主要出于以下几个原因：第一，社会保险制度正在快速发展和变化的过程中，新的机制正在建立，有的制度正在探索，所以很难用法律的形式固定化。

　　第二，我国幅员辽阔，社会保险制度的形成和发展历史比较短，本着发挥中央和地方两个积极性的原则，国家立法确定大原则的基础上，要给国务院和地方一些空间。

　　第三，现在社保制度不断发展完善，有一些阶段性、过渡性的措施，很难用立法的形式把它固定下来，我们要给改革和发展留下空间。

　　法律通过以后，全国人大常委会将督促国务院有关部门，对那些还没有制定的配套规定，尽快制定。

　　本报北京10月28日电