对于“城乡建设用地增减挂钩”政策执行中出现的种种不尽如人意的现象，专家认为有制度的原因，也有操作的原因：制度上对能否在承包期间抵制各强行征收行为不明确，在地方土地财政利益驱动下，官员滥用职权来进行寻租，获取非法的收益。

　　所以，制度层面需继续强化土地承包经营权的物权地位，虚化土地所有权，只有这样，才有利用市场配置资源的产权基础。

　　全国有20多个省份获得了试点许可，一些试点城市正在进行拆村运动，并推出“宅基地换房”、“土地换社保”等相应政策以期达到村居改建为楼房的目的。

　　但在“换房”过程中，某些官员或者同他们有联系的人从中渔利，例如采取较低的价格和补偿从农民手中征收土地，再用较高的价格卖给开发商，这个差价往往是补偿款的十几倍。这个过程并不公开，某些人利用职权从中获利。

　　目前，必须在操作环节上进行规范，加强有效监管和问责机制，更多调研民意。国土部门应从国家层面尽快制定挂钩试点收益分配的具体方案，使试点项目区的农民真正享受到挂钩试点带来的实惠。

　　近日，全国20多个省市正在进行的让农民“上楼”行动引起了社会的极大关注。

　　被曝光的农民“被上楼”的地区尽管目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。但他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。

　　据了解，“城乡建设用地增减挂钩”政策本意是推进城乡建设用地的节约、集约利用，然而这场以政策为依据的“运动”，目前却被指是曲解国家政策，为地方土地财政所驱动，正在演绎为违背农民利益、以地生财的新途径。

　　“政策设计理念及出发点是好的，不过，国土资源部部长兼任国家土地总督察徐绍史也表示这个政策在操作中出现了一些问题。”中国人民大学土地管理系博士张远索在接受《法制日报》记者采访时说道。

　　据公开资料显示，目前全国有20多个省份获得了试点许可，一些试点城市正在进行拆村运动，并推出“宅基地换房”、“土地换社保”等相应政策以期达到村居改建为楼房的目的。然而，有学者调研后指出，由于缺乏监管，这场“试点”背后出现一批合法利益未得到保障的农民，境况堪忧。

　　“上楼”被指无法律依据政策成某些人渔利工具

　　“近期，我所在的研究小组对北京某郊区村里的153户不愿意搬迁的家庭，做了一份民意调查。”张远索告诉《法制日报》记者，调查结果显示，有超过一半家庭是因为担心搬迁以后利益受损而拒绝搬迁。

　　张远索说，除了担心利益受损外，“上楼”之后，村民们习以为常的“圈养家禽、晒农作物”都将可能变得“遥不可及”，而类似生活上的改变也成为一些村民拒绝“上楼”的原因。

　　“‘城乡建设用地增减挂钩’在实际操作中存在一些法律问题。将农民集中起来创造一个大规模的村庄，这种‘适度城市化’,改变了农村农民原来的生活生产方式，这种强制性的做法是缺乏法律依据的。这种强行的集中，不是正常的‘增减’。政策中明确的‘增减’,只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间，并不意味可以让百姓强行搬迁。”北京大学法学院教授王锡锌认为，如果要搬迁就应当以征地拆迁的方式来处理。

　　“在我们的走访中，还有一些村民指出，原来的村居被拆、宅基地被拿走后，换到的只是一处小面积的房子。而且住进楼房后，收入没增加，生活开支更大了。”张远索说。

　　据相关媒体报道，河北某村的村居按每平方米600多元估价，而楼房按每平方米800元卖给村民。而村民则给这片6层的楼房起名为“鸡架”——没有阳台，没有电梯。更为严重的是，其中有一栋楼，盖了一半裂缝了，又重新再盖；楼房地基未使用圈梁，用的钢筋也非常细；墙体外立面的涂料质量差，墙皮开裂；屋顶、墙体下雨天漏水。

　　不过，令人心忧的是，在这场农民“上楼”的运动中，问题不仅如此。

　　据一位不愿意透露姓名的知情人士说，一些地方政府并未按照承诺的以宅基地换房，而是根据房屋的建筑面积换房；还有一些地方建设者故意建设面积较大的房屋，农民不得不以商品房的价格购买多出的住房面积。

　　“事实上，在操作中，许多农民都不是完全地换房，而是必须从腰包里掏钱买房。有关部门曾承诺按照每人15平方米的标准，以户为单位可获得‘小平方米房屋’,但这一承诺很多地方并未履行，甚至连这样的房屋都没有开始施工建设。”上述知情人士透露说，农民失去了赖以生存的土地，在镇里找不到新的工作，而且生活开销很大，新生活面临一定困难。

　　“在换房过程中，某些官员或者同他们有联系的人从中渔利，目前一些地方采取很低的价格和补偿从农民手中征收土地，再用较高的价格卖给房地产开发企业，这个差价往往是补偿款的十几倍，农民并未从中获得应有的补偿。这个过程并不公开，某些人利用职权之便从中获利。”上述知情人士说，很多地方政府“圈地”后并没有及时开发，因此而滋生的腐败不容忽视。

　　“地方经营土地财政是一个公开的事实，特别是城市周边的土地升值空间太大，一旦利用增减挂钩大开绿灯把这些土地转为建设用地，地方政府有很大的获利空间。在制度上，目前仍没有很好的办法来遏制这种典型的‘与民争利’。”王锡锌认为，“增减挂钩”政策如果操作不好的话，就成了“开绿灯”，农民的权益将受到更大的影响。

　　政策初衷为缓解用地紧操作不规范致权力寻租

　　查阅相关资料，记者发现，尽管出现了种种问题，但实际上，“城乡建设用地增减挂钩”政策的规划初衷是为了进一步解决我国愈加紧张的城乡用地问题。

　　据了解，中华人民共和国国土资源部于2008年6月27日发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，其中规定“城乡建设用地增减挂钩”指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

　　“这个政策主要是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，农村拟将多少建设用地整理为复垦耕地，城镇便可以增加相应面积的建设用地。”张远索向记者解释道，城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用，“单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理，难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约、集约利用的重要途径。”

　　近年来随着社会经济快速发展，耕地数量锐减，现存数量已经逼近18亿亩耕地红线。有业内人士指出，由于城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”的格局实现难度很大。

　　“‘城乡建设用地增减挂钩’政策的试点是现实形势所迫，同时也是落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》里‘鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩’的要求所致。”张远索认为，制定政策的初衷是集约土地，促进城镇化，既解决农村宅基地粗放占地现状，又解决城镇用地扩展所需要的建设用地指标，达到一箭双雕的政策效果。

　　据公开资料显示，今年6月，国土资源部部长徐绍史主持召开第14次部长办公会议，而会议主题就是研究规范推进城乡建设用地增减挂钩工作。

　　会议提出，有的地方在部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。在部批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标用在中心城市，不利于城乡统筹发展。

　　“不排除这些省份内非项目区的地方政府也浑水摸鱼，搭政策顺风车。”张远索说道。

　　对此，王锡锌直言不讳地表示，增减挂钩政策用意在于保护耕地，“政策上，虽用一些农业用地转换成建设用地，但同时也撤了一些村，多出来的面积弥补建设用地，这似乎是合理的。但在实际操作中，多出来的宅基地并非所有的都还原成农田耕地，这样做没有真正合理地解决用地问题。”

　　同时，对于“城乡建设用地增减挂钩”政策执行中出现的种种不尽如人意的现象，王锡锌认为有制度的原因，也有操作的原因：“现在的集体所有制在很多地方是村长、村委会决定，集体所有权的产权不太清楚。此外，制度上对能否在承包期间抵制各强行征收行为不明确，在地方土地财政利益驱动下，官员滥用职权来进行寻租，获取非法的收益。”

　　专家建议试点节奏放慢法律明确农民土地补偿

　　对于各地农民“被上楼”现象的出现，中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会时曾疾呼要“急刹车”。

　　同时，第14次部长办公会议亦强调，目前“增减挂钩”工作的确存在操作不当或监管不到位的问题，但更多的是各种冠以“增减挂钩”名义开展的类似工作出现的问题，不必因噎废食，而要加紧完善。要进一步深化对增减挂钩政策规定的理解，加强对现行制度的执行监管，进一步完善制度本身。

　　“必须在操作环节上进行规范，加强有效监管和问责机制，更多调研民意，在实现国家宏观利益的同时，切实保障农民利益。国土部门应从国家层面尽快制定挂钩试点收益分配的具体方案，使试点项目区的农民真正享受到挂钩试点带来的实惠。”张远索说道。

　　王锡锌表达了同样的观点，他认为农民“上楼”涉及到重新规划，“目前，防止有关政策被滥用的遏制程序必须前移，城乡规划的编制、变动、调整，都应该由利害相关者充分的参与。”

　　“中国土地征拆问题的症结其实就在规划这一环节，缺乏监督的规划成了使各种侵害农民权益行为合法化的手段。”王锡锌说道。

　　据了解，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中明确规定挂钩试点工作应以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体应当遵循尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益等原则。

　　然而，有评论文章指出，这种规定在地方土地财政冲动下，并未得到很好的贯彻。

　　对此，王锡锌认为，应当从法律上明确农民在土地承包期内享有的具体权利，同时在现有的产业制度不改变的情况下，加强和完善各种标准程度和监督。

　　“否则政府、人民都将受损，获利的只有部分腐败官员。”王锡锌说。

　　“制度层面须继续强化土地承包经营权的物权地位，虚化土地所有权，只有这样，才有利用市场配置资源的产权基础。”张远索认为，在试点城市批准节奏上，应该放缓，如此数量众多的省份和城市在短短几年内齐上马，失去了“试点”本身的意义。针对出现的问题，分析其产生原因进而制定相应措施，比如对于认识上的偏差，需要对试点省份主管领导和项目区负责人进行再培训，做法不规范和管理有缺陷的地区要实行主管人员问责制。