南海农村政改掘进“深水区”

　　南海探索农村体制由政经混合型体制向突出核心、政经分离型体制转变，有利于村委会恢复其自治功能的本身，把更多的精力放到农村管理上面来，原来的村委会也逐渐向城里的“居委会”的角色靠拢。

　　《瞭望东方周刊》记者王启广 | 广东南海报道

　　10月26日，是邓伟根到任南海区委书记的第100天，而就在这一天，他结束对黄岐六联村的调研，走完了南海224个行政村。

　　学者型官员，一向是邓伟根身上最广为人知的标签。这位曾任暨南大学校长助理的经济学博士，在上世纪90年代走出象牙塔，投身到产业重镇顺德北滘，顶着“全国首位博士镇官”的光环。邓伟根现在的职务是佛山市委常委、南海区委书记。

　　深谙“智慧在民间”的邓伟根已经养成了履新后密集调研的习惯，许多南海官员因此猜测，以产业经济研究闻名的邓肯定会把“首站”留给民营企业，因为南海素以草根民营经济闻名全国。然而，邓伟根上任伊始就把目光投向农村，开展村村大走访。

　　书记村村“普查”的“味道”

　　长期从事南海农村工作的区人大常委会副主任何享业说，“邓书记在上任三个多月的时间里就把南海所有的村全部走访了一次。”

　　桂城平东村党支部书记梁锡祺记得，8月31日，邓伟根上任伊始就自当“教员”给全区村官上了一课，“他还常常跟村民一起打球、吃饭，一同唱粤曲。”梁锡祺很兴奋。

　　在邓伟根村村大调研接近尾声的时候，南海对外发布了“农村‘六转变’初步设想”：一个涵盖农村体制、社会管理、集体资产、村民服务、居民住宅、居民保障等领域的农村政改蓝图初具雏形。

　　11月2日下午，南海8个镇街的书记齐聚区人大323会议室。邓伟根与他们就《南海区深化农村管理体制改革若干意见》(讨论稿)、《南海区城市更新行动计划》再一次征求意见，气氛异常热烈。

　　这是继顺德“大部制”之后，同为广东“四小虎”的南海开始以农村政改为突破口在城乡统筹“深水区”发力。

　　“不改革就不能巩固改革成果”

　　回望历史，南海在农村改革方面一直在全国充当“先行军”的角色。早在1987年，南海就成为国务院批准的农村改革试验区之一，开始在农村合作组织建设方面探路。而上世纪90年代，南海在农村股份合作制方面探索出的“五个轮子(县、镇、村、联户、个体)一起转”更是闻名全国。在何享业看来，进入21世纪以来，南海在农村改革的重心就转移到了园区经济的实践。

　　改革为南海农村和农民带来了实实在在的利益。目前，南海农村经济总收入超亿元的村有219个；经联社集体经济总收入超1000万元的有66个。2009年度，南海农村居民人均纯收入12326元；南海全区股份分红达18.25亿元，人均分红2467元。

　　但随着改革的深入，南海农村深层次的矛盾也日益显露。

　　“南海的农村问题比较棘手，具体表现在：一是政经不分，即经济组织和行政机构常常混淆在一起，引发一系列问题；二是城乡二元分割突出，村里有村里的做法，城里居委会又有一套做法，差别明显；三是农村利益导向存在偏差，不少村民只问分红，不顾风险。”邓伟根在调研后如是梳理。

　　在何享业看来，农村党组织、自治组织和经济组织这三套马车的体制混淆，政经混合，经济组织侵权越位现象严重，成为村“两委”选举的实际争夺对象，谁掌握了村的行政权，谁就掌握村集体的经济权，异化了村民自治，弱化了社会服务职能。同时，南海在全区推行股份制以来，高利益的分配使经济组织内部利益矛盾愈发突出，利益争夺日趋白热化，各种利益群体为分配问题而展开与集体经济组织的博弈。

　　“许多村民只注重眼前利益，认为钱分到手里会更好，并不主张留钱在村委会。然而一旦村上亏损，承诺分红没到位，首当其中的是村长，你今年当选，第二年就没得做；基层管理者三年选举一次，在选举上竞争很激烈，宗族势力介入选举、非正常拉票现象时有发生，这些既耗费政府大量的人力物力，又影响农村事务的正常运作。”

　　“长期以来，村委会作为基层组织，承担着一部分经济职能，资产的管理和交易缺乏透明度，某种程度上也成为了一些社会矛盾的根源。随着近年来珠三角农村‘三旧’改造(旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造)工作的推进，不少农村资产迅速增值膨胀，面临重新再分配。如果不规范管理，难免会滋生新的社会问题。”

　　“可以说，到目前为止，之前南海所进行的农村股份制改革探索，依然没有打破人民公社体制的怪圈：集体财产的人人占有、集体利益的平均分配、经济责任享盈不负亏。这些就是人民公社体制的典型特征。”何享业说，“南海现在已经到了‘深水区’攻坚的时刻，不改革就不能巩固改革成果。”

　　“观念”和“差异”

　　“‘南海大道’(南海的一条主干道)东南西北都没有农田了，很多村子甚至出现零农田状况，你说为什么还叫农村？除了计划生育政策、分红和社保等差异之外，我找不出这样的农村和城市有什么不同的地方，但我们还是称他们为‘农民’、‘村民’，而不是‘居民’。”这次调研，邓伟根最大的感触是“观念”和“差距”。

　　“在南海，‘农民公寓’之说不再延续，取而代之的是‘社区公寓’，打着‘农民公寓’的由头总会是农民，我们现在要做的是淡化这种概念，而‘社区公寓’则需参照城镇居民社会保障体系的政策，让农民的社会保障逐步向城镇靠拢。”邓伟根感到，现在的政策使很多人都不愿进城，都想挤到农村去，“我们现在的做法就是推进农村股权固化，探索村民‘以股换保’、‘以股换币’，引导农村居民离土离股进城。”

　　现实是，在日益与广州同城的南海，一股“逆城市化”的苗头却初露端倪：这两年有的镇回迁人员就达两三万人，有个村户籍人口4000多，但实际人口却6000多人。

　　为扭转农村的一些观念，邓伟根在这次大调研中也不厌其烦地担任了“宣讲员”的角色。

　　“要地没有，要房就有。”这是邓伟根调研期间说得最多的一句话，不厌其烦地向村民解释宅基地政策肯定不会放松，建议农民建新拆旧，住进社区公寓。

　　现状是，目前村民们普遍对土地指标抱有幻想，坚持旧有的租地发展模式，对农业和集体用地如何集约化发展的认识不深。

　　邓伟根告诉《望东方周刊》，南海需要通过创造平台让村民致富，但不会重走租地办厂的模式，而是由区、镇集中建立一批多层的产业载体，为创业者提供创业空间，形成规模效应。

　　为此，南海明确提出“三个转型”：一是要促进观念的转型，要促进小农意识向市民意识转变，分红意识向风险意识转变；二是发展方式的转变；三是土地利用转型。

　　“南海很发达，最有钱的人是农村居民，最穷的人也是农村居民。分红最高的村可以过万，南海东部村集体经济收入普遍都过千万，但是整个南海还有41个村集体经济收入低于百万，甚至还有一个村两万都不到，连最基本的行政费用都不能保证。”村村大走访使邓伟根对南海的区内差异有了更深的认识，“不仅城乡差异大，一个村小组之间差异也很大。在南海的东部大沥镇，收入几百万的就叫贫困村，但在西部几百万的收入就算富裕了。”

　　“我认为，创造1000万、2000万集体资产是一种贡献，守住农田也是一种贡献，而且对守住农田的，要高看一眼，厚爱有加，用不同的尺度去评价和评估经济发展的贡献。”邓伟根说，南海首创对农保区实行财政补助的政策，对基本农田每亩补500元，“让守土者有责、也让守土者得益。”

　　“深水炸弹”

　　今年8月底，西樵镇民乐村一宗面积为101.7平方米的集体建设土地成功竞投。自8月20日在农村集体资产交易平台发布竞投信息后，共有6家投标人参与了竞投标，其中3家是外村人。竞投当日，气氛相当激烈，6家投标人共举牌39次，最终以16.4万元成交价一锤定音，与交易底价5万元相比，增值比率达228%，在场的30多名群众为之雀跃。

　　目前，南海农村集体资产交易平台建设已在狮山、西樵、丹灶三镇试点，并争取在今年内覆盖到全区所有镇街与村居。按照“政经分离”的设想，南海未来农村经济职能将更多地由市场主体经联社或股份公司去承担，而村委会将更侧重于社会管理和服务。

　　数据显示，南海农村资产(不包括土地等资源类资产)总量已达280多亿，每年可产生50多亿的可支配收入。之前，由于缺乏规范的监督管理机制，在农村集体资产交易问题上，部分交易不够规范、不够公开，造成集体资产流失，引发村民较大意见。

　　“党支部、村委会、经济社等都混在一起，职能混乱，管理负担沉重，并触发了一系列社会矛盾。”何享业说，南海探索农村体制由政经混合型体制向突出核心、政经分离型体制转变，有利于村委会恢复其自治功能的本身，把更多的精力放到农村管理上面来，原来的村委会也逐渐向城里的“居委会”的角色靠拢。

　　一直以来，村委会既要管日常的计生、消防、流动人口等政务事，同时也要打理村集体经济，包括物业、厂房等集体物业的出租或者招商等工作，这往往使得村委会在管理经济组织的同时，无暇深化各项政策在村里的落实。与此同时，自治组织由于与经济组织相关联，往往互相影响。

　　罗村街道党工委书记叶迎津对本刊记者说，农村完全可以实行大社区化管理，把企业、商家、外来工、老板，包括村委会变成一个理事会，这样的话，村委会原来的经济组织还是经济组织，村委会还是村委会，但社区的管理理事会是一个综合的组织，即政府的一些政策，政府的一些对社区的管理要求，通过理事会传播到厂企和个人。

　　之前，叶迎津曾在罗村街道下辖的务庄村搞过一个“政经分离”试点，把企业的老板集中在一起研究“大市政”、治安、文化体育等问题，企业主都很拥护，愿意承担其中的费用。

　　不仅罗村，里水镇洲村也已开始“政经分离”方面的探索：在经联社之外，新成立一个经济组织，原来经联社的资产实行固化，新的经济组织则尝试用现代企业机制运行。

　　在“六转变”中，南海提出探索农村体制由政经混合型体制向突出核心、政经分离型体制转变，从集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营转变。在何享业看来，这属于农村政改的“深水炸弹”，为南海下一步改革定下了基调，因为它直指当前农村问题的症结：大量的集体资产掌握在村、组两级集体手上，所有权与管理权、交易权没有分离，在此基础上形成的乡村工业形态，已经难以适应产业升级转型、环境保护、城市土地规划的发展大方向。

　　换言之，南海亟待探索一种新的农村经济发展管理模式来支撑南海未来的发展。

　　“现在所有村民每个人都只想手中有物业，只管分红，不管分债。但放眼未来10年、20年又会是什么样子？参照日本的发展历程，到时候村民手持的这些物业很可能会出现长期空置的现象，你说不改革怎么办？”邓伟根未雨绸缪。

　　但也有人担心，这种“政经”分道可能带来的隐患是，一旦村委会丧失财政权，其管理职能可能会变得虚化，而手握财权的集体经济组织则可能喧宾夺主，进而操控村民自治组织。

　　在何享业看来，这种担心纯属多余：农村集体经济组织领导成员也是由具有选举资格的股民选举而成，其也受财务管理中心的监督与审计，集体经济组织逐步推向市场后会演变成现代股份制企业。

　　按照初步设想，未来南海农村基层组织将会形成党支部、村委会、集体经济组织、社区政务服务中心与财务管理中心“五驾马车”并驾齐驱的格局：农村资产发包(出让)通过农村集体资产管理交易平台，资金管理通过财务管理服务中心，村民办事去社区政务中心。

　　到今年年底，南海将在全区224个村全部建成农村社区服务中心，为农村居民办理民政、工商、流动人口管理等行政事务，而此前农村集体包揽的社会公共服务，也将逐步转向由享受服务的居民承担公共服务的费用。

　　“秀才村官”

　　平东村支书梁锡祺清晰地记得，在8月31日，邓伟根跟村官们说，“小村官要有大视野。”

　　无疑，南海的这些“小村官们”视野有多大、执行力有多强，将直接影响到这场农村政改的广度与深度。

　　可喜的是，5年来，南海组织实施的大学生村官战略已经结出硕果，获得了中央高层的关注和肯定。今年8月，国家副主席习近平专门做出批示，肯定南海在大学生村官工作方面做的有益的探索和尝试，鼓励南海要不断健全完善工作机制体制，把大学生村官工作抓好抓实。

　　根据村“两委”干部面临新老交替的新情况，南海有意识地将文化程度高的年轻大学生补充到了基层干部队伍中，已经形成了一套大学生村官选拔、培养、管理、使用的长效机制。

　　目前，南海388名农村后备干部中，大学生村官占到了94.4%，平均年龄才28岁。5年来，有206名村后备干部成为村“两委”干部，其中17名当选为村党支部书记、村委会主任。

　　何享业说，“秀才村官”已成为南海的一个亮点。在农村基层组织，特别是基层党组织，大学生村官发挥的是战斗堡垒作用。实践证明，发展好的村子，背后必有一个坚强的班级与高水平的“班长”，正是这些大学生村官做了一个好“班长”。

　　邓伟根在这次调研中还特别关注农村“流动”党员的问题。因为在南海，很多村有不少大学生党员，党籍虽然在村里面，但是他们一般在学校，或在外地工作，很难让他们回到家乡参加相关的投票。为此，现在一些村党支部通过QQ等网络手段与这些党员建立了联系，让他们积极参与村支部的活动。

　　“我们要尝试在村小组建立党支部。”邓伟根说出了他的大胆想法。