财政部近日下发通知，决定在中央预算单位全面实施公务卡强制结算目录。从明年1月1日起，中央各部门及所属行政事业单位工作人员在支付公务接待费、公车运行维护费、差旅费、会议费等16项费用时，必须使用公务卡。明年年底前，所有基层预算单位要全部实行公务卡支付制度。

　　据了解，公务卡已出现多年，但如今被强制性“扩容”后，其遏制公务消费乱象的效果能否进一步加强？对此，《法制日报》记者采访了业内人士。

　　公务卡能有效掌握资金流向

　　记者了解到，公务卡是指中央财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。2007年5月14日，中国人民银行和财政部联合召开了全国公务卡应用推广会议，共同推动公务卡在中央和各级地方预算单位的广泛使用。

　　根据财政部要求，凡目录规定的公务支出项目，应按规定使用公务卡结算，原则上不再使用现金结算。

　　“由于资金流向、项目、数额等更清晰可控，公务卡可以在一定程度上控制不合理的‘三公’经费支出，降低增长速度。公务卡能进一步完善和规范公共财政管理，有利于减少和控制不合法、不合理的公务支出；有利于控制支出项目和数额，避免浪费和腐败；有利于审计发挥监督作用。”中国政法大学法治政府研究院教授王敬波说。

　　“从管理上来讲，公务卡是一个新的技术，通过公务卡可以监控资金的流量以及资金的种类，实际上是通过银行业务的引进，加入了一个技术上的细节监管。过去对财政部门很难进行细节监管，现在这个问题就解决了。但对于纳税人来讲，管住支出环节，可以更好、更有效地监管一些外汇性支出，这对纳税人来讲是最好的消息。”中国人民大学教授毛寿龙说。

　　“有卡不用”是一种常态

　　据了解，我国的公务卡制度已经实行了多年。

　　对此，财政部表示，公务卡制度改革自从2007年推行以来，对减少预算单位现金支付结算、规范公务支出的政策效应逐步显现。但同时也存在公务卡使用范围偏窄、使用率不高的问题，“有卡不用”现象较为普遍。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，预算单位积极性不高是公务卡使用效率低的根本原因，公务卡的使用在很大程度上消除了他们获取不正当利益的漏洞。

　　一家央企办公室的工作人员告诉《法制日报》记者，一些单位不愿意使用公务卡，有时并不是为了搞小金库或者其中有什么猫腻，现有财务报销制度的不合理也是重要原因。以出差为例，很多单位规定的差旅费标准都已经实行好多年了，现在明显偏低，若完全按照制度规定将很难完成出差任务，所以不得不采取一些非常规的手段。如果强制推行公务卡结算，原来很多非常规手段可能会无效，但这样一来，极有可能产生新的非常规手段。

　　“如果持公务卡消费的钱超标了怎么办？在现有的财务报销制度下，发生这种事情的可能性还是很大的。”上述企业办公室的工作人员说。

　　湖南省一家省直机关的办公室工作人员这样谈论自己使用公务卡的体会：“公务卡确实挺好，使用也很方便。但是，按照规定必须在规定的期限内还清公务消费，否则会记录个人不良信用，超过还款时限后还要收取利息。由于目前机关里的报销手续繁琐，公务消费报销时间很容易超过时限，因此有些人就不喜欢用公务卡。”

　　此外，这名工作人员还表示，出差在外，并不是所有的场合都能通过公务卡消费的。

　　记者了解到，如果按照强制使用公务卡结算的做法，那么报销的流程就是：某单位工作人员外出公务消费，可以不再预借现金，而是持公务卡先行刷卡支付，并取得发票及刷卡凭证，出差回来后向单位财务申请报销，单位财务审核无误后将报销款项直接划入该工作人员公务卡账户中。

　　“从主观方面来讲，任何人都不愿意受到约束和限制，因此要靠个人主观自觉使用公务卡是不太可靠的，必须要有有效的制度。”清华大学廉政治理研究中心主任任建明在接受《法制日报》记者采访时说。

　　据了解，此次财政部下发关于公务卡的通知，真正引人注目之处就在于“强制”两个字。

　　“实施4年的公务卡这次突出‘强制’两个字，说明之前的试点很成功，同时也说明将来有可能遇到一定的阻力。因为一些人会觉得公务卡不方便，或者可能不利于他们的利益，一旦用公务卡结算以后，可能有一些比较灵活的支出或者说不是很透明的支出就没办法进行了。”毛寿龙说。

　　那么，强制执行公务卡结算究竟能收到什么样的效果呢？

　　“在一定意义上是能够起到作用的，但是公务卡结算只是在它有效约束的范围内才可能起到一些作用，对于公务卡预算范围外的，如预算外的开支包括小金库这方面的开支还是管不住。”毛寿龙说。

　　“由于只是改变支付方式，而没有严格的报销制度跟进，所以还是难以控制不正当的公务支出；由于没有公共财政的公开，很多资金流向仍然缺乏社会监督，公务卡反腐败的效果不会太好。”王敬波说。

　　此外，王敬波还分析说，从现有的规定来看，公务卡对“一把手”的监督并不理想，尤其是对掌握签字权的领导，很难通过公务卡进行限制。

　　“从制定这项政策的财政部门来说，其目的肯定是希望更好地限制公务消费。但实际上，使用公务卡只是换了一种支付工具，在限制公务消费上起到的作用微乎其微。其实对限制公务消费来说，用什么方式不是最主要的。最主要的还是公务消费的基本制度，包括财务报销制度、票据管理制度等，但现有的制度漏洞太多。”任建明说。

　　预算公开是治本之道

　　长期以来，我国的行政成本居高不下，而且有逐年增长的趋势。

　　湖南大学廉政研究中心一名研究人员向记者总结了近年来公务接待中出现的腐败迹象：“公务接待耗费巨大，超标严重，而且呈现出几个令人担忧的恶性发展势头。一是公务接待违规消费日趋公开化；二是公务接待金额呈刚性扩张；三是违规公务接待牵涉人员和范围广，具有一定的普遍性；四是违规公务接待呈弥散性；五是对违规公务接待认识上的模糊性，认为不贪污、不受贿，吃喝没关系。”

　　对于公务消费恶性发展的原因，上述研究人员认为，“目前相当多的公务接待费用在预算外循环，很难掌握具体数目。公务接待或者公款消费领域中之所以存在这么严重的不正之风与腐败现象，说到底是由于现行公务消费体制漏洞多、隐患多。现有的一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强，难以规范公务接待活动。同时，由于财政管理体制存在不规范、不透明、缺乏刚性等因素，使腐败分子可以利用信息不对称的便利，在公务接待中搞各种违规动作”。

　　对于上述问题，能否完全通过公务卡强制结算来解决？

　　“要抑制行政成本的恶性增长，公务卡可以解决一部分问题，但还要进一步改革公共财政治理，把所有的收入和支出纳入到预算，杜绝一些预算外的支出和灵活性的支出。”毛寿龙说。

　　王敬波也认为，从长期来看，抑制公务消费的恶性膨胀、保持行政成本正常增长，还是应该在保证预算科学的前提下实行预算公开。

　　“不仅要保持预算的公开，更要保证决算的公开，也就是说建立事后倒查机制，明确钱都被用到哪里去了。”王敬波说。