我国法律框架中，检察机关对民事诉讼实行法律监督，是确保人民法院依法行使审判权、正确实施法律的制度性设计。为纠正错案、保护当事人合法权益、维护司法公正，此次民事诉讼法修改，在法律监督环节“三连跳”，对监督范围、监督方式、监督手段的规定均有突破。

　　民事执行也要监督

　　清除监督盲点迈出重要一步

　　在人民法院系统提出“调解优先，调判结合”办案方针的大背景下，大量民事案件适用了调解结案。仅2011年，全国法院一审民商事案件调解撤诉率高达65.29%。利用调解进行虚假诉讼骗取法院调解书等情况已屡见不鲜，备受社会诟病。但是，检察机关对调解活动和民事执行活动进行法律监督却于法无据。

　　修正案草案第一条、第四十四条将人民检察院有权对民事审判活动实行分类监督，修改为人民检察院有权对民事诉讼实行分类监督。中国政法大学杨荣新教授表示：“修改的核心是扩大了检察监督的范围。”1991年民事诉讼法修正后，最高人民法院通过一系列批复，将检察机关的监督范围严格限定在民事审判中，监督范围并不包括调解、执行和诉前、诉中的生效裁定。司法实践中，除非审判人员涉嫌职务犯罪，检察机关对调解、执行和生效诉前裁定均无法有效监督。

　　北京大学民事诉讼法学博士赵旻说：“现行民事诉讼法赋予检察机关的法律监督范围过窄，弊端明显。其一，检察监督如仍囿于民事审判活动，对执行难、执行乱等已严重损害了司法的尊严和权威的问题，法律监督不能发挥作用。其二，司法实践中，违法调解存在，其中法院强制调解也屡有发生，再加上虚假调解损害公共利益的情况大量涌现，法律监督如仍然限于对法院生效裁判的监督，那么，备受关注的人民法院的调解活动仍将处于法律监督缺失的状态下。”

　　民事执行活动和调解活动被纳入检察机关监督范围，是清除法律监督盲点的重要一步。对此，许多办案检察官给予充分肯定。北京市海淀区人民检察院民行处副处长张云霞说：“在北京市推行机动车限购后，由于当事人双方串通，名为以车抵债，实为规避限购政策，以虚假诉讼的形式骗取法院调解书。”她分析，这类案件虽然没有自然受害人，但调解书一旦生效后果严重，不单单危害司法公正，更扰乱社会秩序，损害社会公共利益。对此，修正案草案增加规定人民检察院发现调解书损害社会公共利益的，应当提出再审检察建议或者提出抗诉。相关法律专家表示，此举给予了检察机关明确的法律支持，无疑有利于纠正错案、维护司法公正。

　　实践中，各地检察机关探索对民事调解和民事执行活动的监督已见成效。2011年3月，最高人民法院和最高人民检察院联合下发了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，明确规定在北京、山西等12个省份实行执行监督工作。

　　北京市海淀区人民检察院与海淀区人民法院通过签订工作协议等方式探索监督民事调解和民事执行活动，2011年，海淀区人民检察院对4起执行案件和2件调解案件进行了监督，并对其中1件发出检察建议书，法院依法自行纠正。对此，当事人非常满意，事后还给检察院送去了锦旗。

　　检察建议入法

　　督促审判权规范运作

　　修正案草案规定，人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督，并在审判监督程序中增加规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经生效的判决、裁定和调解书，发现有错误的，可以向同级人民法院提出再审检察建议。

　　赵旻说：“检察建议入法，旨在督促审判权的规范运作。与抗诉相比，监督方式更灵活、监督范围更宽广。”针对检察建议入法是否意味着扩大了检察机关监督权，削弱了法院审判权这一争论，相关法律专家认为，恰当处理审判权与检察监督权的关系，根本上是尊重审判权运作规律，检察监督权应充分发挥其威慑性而非管理性。

　　一些基层检察官认为，目前，检察建议依据2001年颁行的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和2009年颁行的《人民检察院检察建议工作规定》，但两者效力并不及于人民法院。检察机关并没有可以实现诸如民事行政检察建议监督权力的具体途径和手段的立法支持。

　　杨荣新说：“检察建议入法势必提升检察建议的权威性，也意味着检察机关对民事诉讼活动的监督将大大加强，覆盖了诉前监督、诉中监督、诉后监督和执行监督四个领域。”

　　有专家表示,法律监督加强并不会削弱审判权行驶，但应设定严格的程序加以规范，避免检察监督权随意行使，避免将监督演变为“检”、“法”之间的对抗。其中，明确当事人申请再审检察建议或者抗诉的条件，对增强法律监督实效，更好配置司法资源很必要。

　　监督手段增多

　　有利于维护当事人合法权利

　　修正案草案第四十六条规定，人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要，可以查阅人民法院的诉讼卷宗，并可以向当事人或者案外调查核实有关情况。这条规定被视为强化了检察机关的法律监督手段。

　　目前，现行民事诉讼法规定的法律监督手段只有抗诉一种。针对涉及民事审判的申诉、上访明显增多的现状，单靠抗诉一种法律监督手段显然难以适应实际需要。

　　实践中，尤其是全国第二次民行检察会议后，各地检察机关在强化监督手段上多有作为：抗诉、再审检察建议、一般检察建议、违法行为调查、建议更换承办人等创新的法律监督手段，正逐渐被人民法院和当事人认可。

　　其中，再审检察建议是针对符合抗诉条件的申诉案件，为减少诉讼环节、减少当事人的讼累，而建议人民法院按照再审程序自行纠正的一种方式。一般检察建议是检察机关在审查案件过程中，针对发现的包括法院在内的国家机关、企事业单位在管理、执法等过程中存在的漏洞或者违法情形，提出建议予以纠正的一种监督方式。违法行为调查则是涉嫌职务犯罪案件的一种前期调查，构成犯罪的移送职务犯罪侦查部门处理。建议更换承办人是对审判中案件，如果发现有需要回避而没有回避情形的处理方式。

　　杨荣新认为，再审检察建议入法，必将导致相当一部分符合抗诉条件的案件通过再审检察建议的方式表现，这无疑是减少当事人诉讼累赘的有效手段。草案规定的查阅法院卷宗、调查核实等手段，将为检察机关审查案件事实、做出判断提供更为扎实的事实和法律依据，对维护当事人的合法权利也是利好消息。

　　赵旻认为,检察机关法律监督范围的扩大一旦入法，监督手段的强化将是必然。通过阅卷、调查，检察院才可能充分了解案情，更好地履行检察院的法律监督职责。

　　多名基层办案法官和检察官认为，如果强化监督手段和增加监督方式入法，随着再审检察建议的实施或者增加，抗诉的数量会相应减少；随着办案周期缩短和当事人讼累减少，法律监督的社会效果和法律效果会提升。但他们提醒，草案规定一旦实行，人民法院和人民检察院能否顺利衔接内部办案程序，以及法律文书等配套措施能否及时跟上，都是对人民法院与检察机关的考验。短时间内对上级检察机关和人民法院指导需求会增大。

　　链 接

　　中华人民共和国

　　民事诉讼法修正案(草案)

　　一、将第十四条修改为：“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督。”

　　四十四、将第一百八十七条改为第二百零六条，修改为：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百九十八条规定情形之一的，或者发现调解书损害社会公共利益的，应当提出抗诉。

　　“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百九十八条规定情形之一的，或者发现调解书损害社会公共利益的，可以向同级人民法院提出再审检察建议，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”

　　四十六、将第一百八十八条改为第二百零九条，修改为：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第一百九十八条第(一)项至第(五)项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审，但原审人民法院再审的除外。”