自下而上的改革
既要保发展、又要保耕地的“两难”困境，正在倒逼一场自下而上的土地管理制度改革。
对于各地正在试点探索的增加建设用地的办法，国土资源部一方面希望能从中提炼出有益经验，作为下一步制度改革参考；另一方面，却又对试点办法与现行土地管理制度的冲突“心里没底”。
1月11日，2013年的全国国土资源管理工作会议在北京召开。国土资源部部长徐绍史表示，新道路就是“1+8”组合政策：“1”是“增量计划”，“8”分别是“农村土地整治、增减挂钩试点、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦、城镇低效用地再开发、闲置土地处置、科学围填海造地和未利用地开发”。
徐绍史介绍，2013年国土资源重点工作之一,就是鼓励各地结合实际积极探索，进一步丰富“1+8”组合政策内涵。
这或许意味着，国土资源部2013年将致力于化解“试点”与“现行法规政策”之间的冲突。各地的试点经验会被如何对待，成为业内关注的焦点。
地方试点“节地”计划
当前，在如何增加土地供应方面，来自地方的各种探索创新已经十分活跃。综合经国土资源部授权的各地改革试点经验来看，土地管理制度改革创新确实展现出了巨大的节地潜力。
农村土地整治是拓展建设用地新空间的首要策略。据国土资源部官方数据显示，通过“田水路林村”综合整治，可新增耕地10%至15%。这些新增加的耕地指标，通过“增减挂钩、占补平衡”现行政策，就可有效地转化为增加地方建设用地的指标。
据了解，2010年，国土资源部开始在全国范围内开展2010~2020年土地整治规划编制试点工作。江苏省扬州市、北京市海淀区、山西省吕梁市、辽宁省铁岭市、浙江省嘉兴市、湖南省常德市、河南省商丘市、重庆市江津区被列为首批试点地市(区)。
浙江省在这方面的改革创新比较超前。早在1998年，浙江省就提出“土地整理折抵”的方式，解决市县政府缺少土地整理资金的问题,开启了土地整理折抵指标有偿调剂的改革探索。
近三年来，土地整治规划编制试点嘉兴市共批准整治项目118个，规划搬迁农户3.1万户，复垦新增耕地超过3万亩，不仅促进了耕地保护和节约用地，也为城镇建设发展提供了用地空间保障。
此外，城镇低效用地二次开发，也是地方积极试点探索的一项节地措施。其基本做法是，结合产业升级、城镇更新等工业化、城市化发展目标，通过创新存量用地利用和管理制度，促进旧城区、旧厂矿、旧村镇(简称“三旧”)等低效用地再开发，增加建设用地供给。
广东省是目前全国唯一“三旧改造”试点省份。广东省经国务院同意，从2009年起在全省范围内开展“三旧”改造试点。
有专家总结，广东省三旧改造对现行的土地管理制度有六大突破：简化补办征收手续，允许按现状完善历史用地手续，允许采用协议出让供地，土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造，农村集体建设用地改为国有建设用地可简化手续，边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。
官方数据显示，到2011年底，广东省已完成试点项目2443个，改造面积14万亩，节约用地6.1万亩。正在改造项目1500个，改造面积约15万亩。
《财经国家周刊》记者采访中了解到，浙江省各地在探索低效用地再开发上也进行了尝试。目前浙江嘉兴市的主要做法是实施“两退两进”，即结合拓展发展空间的需要，对“低、小、散”产业实施“退低进高”和“退二进三”。嘉兴市的目标是，力争到2015年腾退利用低效土地达到4万亩。
绍兴市采取的办法包括“退二优二”、“退二进三”，等等。如位于二环北路的红星美凯龙家居项目，2008年开始由工业企业提升转型，2011年5月开始营业，销售业绩和经济效益比转型前均有较大提升。
增加土地供应的更大一块处女地，是对低丘缓坡用地的开发。国土资源部在黑龙江、浙江、山东、福建、江西、湖北、重庆、贵州、云南、甘肃、宁夏等省市开展了试点。
基本做法是，结合产业布局和区域统筹，通过创新土地管理制度，调整城乡用地布局，引导工业和城镇建设尽可能使用低丘缓坡等劣质农用地和未利用地，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。
浙江省丽水市在全国率先开展了此项探索。自2002年起，丽水从低丘缓坡地集中的南城起步，开始了变山地多、平地少的传统劣势为发展新优势的试验。四年间，政府累计投资10多亿元，平整土地9千多亩，建成占地近10平方公里的水阁工业区。2006年，丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。
2012年，国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。目前，规模为3707公顷的首期试点区块《实施方案》已通过审核，成为全国首个获批的试点专项实施方案。
丽水经济开发区管委会主任陈景非表示，南城低丘缓坡土地开发破解了经济发展与耕地保护、山区经济发展与土地资源匮乏、土地开发成本过高与低丘缓坡地资源闲置、山区制约与城市发展的四大矛盾。
通过优化城市布局，丽水市减少占用耕地15500亩；工业总产值从2003年的1.8亿元增加到2011年的248亿元；征地费用降低，每亩平均土地成本节约3.8万元，20余平方公里低丘缓坡地开发共计节约成本超过11亿元；征地拆迁涉及的近5000农民，每人可拿到15万~20万元补偿款，收入大大增加，城市基础设施带动了周边村庄的发展。
在丽水市市委书记卢子跃看来，低丘缓坡土地开发，不能仅仅当成解决眼前用地不足的手段，其对加快城镇化进程、推动区域协调发展更具有重要意义。
改革遇“制”障
虽然地方试点出颇多有价值、可供借鉴的经验，但“创新”与“破旧”的冲突却也在试点地区对立、尖锐起来。
从操作层面来看，农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的结合中，由于缺乏统一规划、操作不规范和监管不严，很多地方出现了擅自扩大挂钩实施规模、违背农民意愿拆村并居、强迫农民集中住高楼、侵犯农民土地合法权益等问题。近两年，国土资源部通过下发文件、派驻督察组、构建卫片执法体系等，使上述问题得到了一定程度的遏制。
但是，从政策层面来看，当前农村土地整治在挂钩范围方面存在局限。按照国发〔2010〕47号文规定，农地复垦节约指标只能在县域内挂钩使用，土地增值收益的空间受到压缩，这影响了地方和农户的积极性。
“增减挂钩封闭在县域内进行，目的是防止用地指标过度流向大城市，促进县域经济发展。但实践中是否像制度设计初衷那样有利于‘三农’、有利于后发地区发展，有待深入研究。”国土资源部内部人士表示。
同样，浙江省各地摸底的低效用地再开发潜力虽然很大，但是因为存在法规政策障碍，进展也非常受限。
比如，在历史遗留用地的处理上，各地不同程度存在来源不合法、手续不完备的用地，其中不少是低效用地。如果严格按现行法律政策处理，需要补办用地手续，土地变换使用用途后还需重新招拍挂出让，不仅成本高、过程繁琐，而且极易引发利益纠纷，实践中往往阻力很大，甚至无法进行。
另外，现行政策规定，土地出让金执行收支两条线管理，任何地区和部门不得减免土地出让收入。这一规定不利于发挥原土地权利人的积极性和主动性。据介绍，绍兴市红星美凯龙项目提升转型取得成功，当地政府将土地纯收益的60%返还企业起到了重要作用。
上述问题，涉及到现行法规政策的突破。《财经国家周刊》记者了解到，浙江省已向国土资源部提出要求，希望开展类似广东的试点工作。
至于低丘缓坡用地开发，据记者了解，目前列入全国低丘缓坡开发试点的省，按照国土资源部的要求，每个省只列了2?3个市，每个市仅设2?3个项目区，总体看点少、规模偏小。
“主要是跟现行的土地管理制度有冲突，我们心里也没底。搞试点必须给指标，要增加指标需要经全国人大同意。但是全国这么多闲置地还追加指标，就不敢往上送，难度比较大。”国土资源部相关部门负责人表示，由于低丘缓坡开发试点政策对现行管理制度有不少突破，在法律政策未调整之前，试点规模“不敢做大”。
上述负责人介绍，按照现行土地管理制度，低丘缓坡土地开发至少受到建设用地管控制度、土地审批制度、土地分类标准和土地税费制度的四大制约。在建设用地管控制度上，现行建设用地标准和规划、计划指标安排等，并未区分占用山地和平地，影响了地方开发利用山地的积极性。
低丘缓坡土地开发一般先要整体平整土地和布设基础设施，并留下2~3年时间进行自然沉降。但是现行制度规定，土地平整前必须完成土地征转审批手续，一次性安排用地计划指标、缴纳土地有偿使用费。这对很多地方来说存在较大困难。
“特别对于经济落后地区，交不起钱，每年财政收入只有几千万搞不成；发达地区一次性拿不出指标，动土没有手续就算违法。有的地方被迫造假，先包装一个农业土地开发项目平整动土，将来再按建设指标一块块弄。”上述国土资源部相关部门负责人说。
另外，按照《土地利用现状分类》国家标准，低丘缓坡土地多为未利用地和劣质农用地，但有关行业标准一律划为林地或牧草地，进行严格管控，增加了开发利用的难度。
“林地和草地‘一分’都不能少。”一位在国土系统工作的人士表示，由于林业和草原主管部门都有自己的管控标准，要想开发利用很难。“这个土地分类的制约，是我们‘自找’的。”
低丘缓坡土地开发还受到土地税费制度制约。在土地平整、水土保持、地灾防治等方面一般要增加额外投入，但现行的基准地价评定、土地有偿使用费收取等并未考虑这些因素，不利于引导建设项目向山地转移。
据了解，目前在低丘缓坡土地开发试点范围内，国土部门对现行管理制度作了部分调整，如适当增加用地规模、专项安排计划指标、实行土地先征后转、允许地方调整土地相关费用等。
国土资源部内部人士表示：“要进一步扩大试点范围乃至在全国范围内推行，有赖于法律政策的调整和完善。”
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