改革已绷到临界点
“土地管制制度改革已经到临界点了，两三年前徐绍史就说过这样的话。”一位不愿具名的土地专家表示，土地管理制度改革既需要“自下而上”的探索，也需要“自上而下”的顶层设计。
然而，问题的关键在于，如何将有益的试点经验进行扩大，并提升为下一步的制度参考？
国土资源部一内部人士表示，目前各改革试点，都或多或少地对现行土地管理政策法规有所突破，因而国土资源部对于扩大试点规模相当慎重，而要将试点经验上升为制度“也不是国土部一家说了算”。
中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英曾撰文表示，应把土地制度改革上升为国家安全战略。“因为社会许多强势利益集团已经深深卷入土地利益关系，任何土地改革方案不可能取得一致意见。即使最有利于增进国家利益的土地改革方案，也不会取得社会基本共识。在这种情形下，需要少数政治家在改革中采取果敢行动。”
“政策决策层和政府机构的研究者希望制度改革要‘自上而下’的顶层设计，学者希望制度改革要‘自下而上’大胆地探索创新。两方都没错，关键是打破现有政策法规制度的约束，政府必须做到‘有所为’。”上述专家说。
《财经国家周刊》记者注意到，在1月11日的全国国土资源管理工作会议上，徐绍史在报告中再次提到：“以改革创新突破释放更多制度红利”。
下一步，国土资源部将在坚持和完善“1+8”组合政策的基础上，按照总结、扩大、深化、新设一批的要求，深入推进国土资源重点领域和关键环节的改革。包括开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法，探索存量工业用地推出机制等。
有专家乐观预期：如何化解“试点”与“现行法规政策”之间的冲突，将各地的试点经验提升为可操作的实际行动甚或制度成果，答案或许会在2013年揭晓。
城镇化需“红利政策”
2012年中央经济工作会议提出要提高城镇化质量，提高的内涵，并不是楼更高、路更宽、广场更大，是要让农民工能在城市里进得来、住得下、活得好。
作为我国的大战略，“十二五”规划明确了城镇化在统筹城乡发展、区域协调发展及利于建立扩大消费需求长效机制中的重要作用，但在推进过程当中，由于存在着三大障碍，使得我国的城市化呈现不完全、半城市化的问题。
首先是认识障碍。这存在于学者、地方政府，尤其是沿海官员当中，一方面他们认为更多农民的进入，会给城市增加超额的住房、公路建设成本；另一方面，以“拒绝贫民窟”为由，把农民居住地认定脏乱差，不允许居住。
其次是利益障碍。这类似于“公交车理论”，车下的人，再挤也希望车停下来，而一旦上去就希望车赶紧开。现在城市享受了农民工贡献的福利，便希望农民工一辈子贡献，希望第二代继续贡献。“城市人口越少，城市的福利越多。”
第三是制度的缺失。尽管“十一五”、“十二五”规划中都谈到了城镇化，但目前还是在战略层面，还缺乏具体的政策。而克服城镇化障碍，就是要有制度供给，主要体现在福利政策、社会保障、户籍制度、土地制度四个方面。
现在，进城农民工不能和城市居民享受同等福利，比如其子女上学难。在这个方面，国务院可以出台政策，规定所有农民工子女进小学、初中免费，同时给予一定补贴。而目前不但很难做到，有些地方还使得农民工子弟学校办不下去，另一些儿童被迫回到老家，成为留守儿童。
农民到城市就业，怕失业，怕生病，也没有养老保障。但在养老已经出现缺口的情况下，给农民建立养老保障不易。因此，企业、农民工现在就应该各出一部分保障。在我国，土地有两种功能，一种是生产资料功能，一种是社会保障功能。对于农民工，我们要始终保留其承包地，给其留可以回去的“根据地”，这样就能有效避免经济冲击的危机。
对于户籍制度改革，主要考量的还是粘附在户籍上的福利。一些小城镇已经放开户口限制，但是由于没有粘附福利，农民进入不多。而北京、上海等大城市，由于当地户口福利多，成为改革的最大阻力。尽管在深圳、上海推出了通过交税、贡献等条件，接纳外来人口入户，但是这样的准入很有限。户籍改革的解决办法，就是取消而非转户，即取消两元户籍为一元户籍。也可以适当加入居住证制度，采用“一元户籍+居住证”制度。
相较之下，土地问题并不是城镇化的障碍。因为如果城镇化做好，进城农民就可以享受到福利，那土地就是既可以保留，也可以转让。而且现在第二代农民工并不倾向于留下土地，当然可以让农民把农民的所有权、使用权或者承包权进行转让，或者租给其他农民经营。
在农民进城的前30年中，尽管没有土地改革，但城市化也在一直进行。问题在于，如果农民转户，但却没有得到相应的城市户籍，同时也失去了在农村集体的利益保障，这将造成严重问题。户籍解决难，问题不在于城市，在于农民、农村。土地制度需要逐渐改革，这是土地本身的问题，和城镇化没有连带的关系。和城镇化关联的方面越多，障碍越多。
如果按照每年一个百分点的增长速度，2030年，我国的城镇化率可以达到70%。届时，我国的城市人口将超过10亿，新增3亿农村人口进入城市。
中央经济工作会议提到提高城镇化质量，是要让1.5亿农民工真正享受到福利和保障，租得起、买得起房。我国现在是不完全的半城市化，要提高城市化质量，就要降低门槛，让进城农民工“进得来，住得下，活得好”。
这就要求政府要克服障碍，出台政策，避免不作为。抓紧建立统一的、可以移转的、全额积累的社会保障制度。做实社会保障户头，使我们可以通过全国联网，在任何省市区域都可以拿到保障费用。这在技术上已不是问题，关键是要设计出相应的制度。
(作者为国家发改委国土开发与地区经济研究所所长)
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