■“两会前夕话民生”专家谈
深化社保改革化解三大风险
———访全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成
□记者 金辉
近两年两会前的网络调查显示，社会保障问题，诸如养老金“双轨制”、渐进式延迟退休年龄等，一直受到民众高度关注。作为对社保制度有着深入研究的著名专家，全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成日前接受《经济参考报》记者采访时表示，当前中国社保制度面临着日益扩张的社会风险、制度风险与信用风险，要建立更加公平可持续的社会保障制度，必须深化改革。
《经济参考报》：社会保障制度的建立对于保障和改善民生具有不可替代的作用。毋庸讳言，这项制度从建立到现在时间还很短，还不够完善。那么，当前社保制度存在的主要问题是什么？
郑功成：我国社会保障体系建设在近几年间取得了巨大进展，从选择性制度安排走向了普惠性制度安排，从长期自下而上的改革试验状态开始通过顶层设计与顶层推动走向逐渐成熟、定型的新发展阶段。
然而，由于传统的体制性障碍犹存、渐进改革的历史局限、利益分割格局的形成以及牵一发而动全身的复杂社会生态，我国社会保障制度事实上又面临着日益扩张的社会风险、制度风险与信用风险。
《经济参考报》：造成中国社会保障存在这些风险的原因主要有哪些？表现在哪些地方？问题到底有多严重？
郑功成：首先，公平性不足导致社会矛盾与社会冲突加剧的社会风险在不断积累。
目前的社会保障虽已具有了普惠性，但并不等于实现了公平性，局部领域的差距还在扩大。从广受诟病的企业职工与机关事业单位职工养老金“双轨制”，到职工基本养老保险地区分割统筹情形下的缴费负担不公，以及城乡居民社保待遇的巨大差异，都表明城乡分割、地区分割、群体分割的制度安排有问题，造成的是社会保障资源配置失衡与社会保障权益不公，它在一定程度上导致了社会矛盾与社会冲突的加剧，正在成为影响社会安定和社会生态的日益重要的因素。
其次，责任不清、责任失衡与互济性弱化导致不可持续的制度风险逐渐放大。
从现行制度安排来看，社会保障主体各方即政府、企业、个人与社会、市场的责任划分缺乏明晰的边界，总体上是政府与企业责任偏重，个人与社会责任偏轻，市场未能得到正常利用；中央政府责任偏重，地方政府责任偏轻。同时，养老保险制度过分强调基金制即个人账户制，必定使制度的互济性弱化，个人寻求社会化机制来应对人生风险的制度安排可能蜕变成一种强制储蓄加投资的个人理财行为，基金贬值的经济风险也会不断积累，从而对社会保障制度以互助共济、以整体能力应对整体风险并增进社会团结、国家认同功能的异化。
责任不清与责任失衡必定导致制度运行失衡，发展理性缺失，短期福利政绩追求的冲动、制度运行中的失范行为可能成为常态。如果不改变这种格局，社会保障不可持续发展的制度风险将会逐渐放大。 最后，长期处于试验性改革状态而不能步入成熟、定型发展阶段，公信力缺失的信用风险明显加剧。
从个人账户空账、局部地区养老保险基金出现收支缺口、以房养老、渐进式延迟退休年龄等等引发的不安与焦虑，已经表明公众对社会保障制度出现了信任危机，社会生态陷入异常复杂的状态。在这种情形下，信用风险又会进一步放大社会风险与制度风险，同样会酿成制度危机甚至灾难。
在上述风险中，责任失衡是能够造成制度崩溃的最大风险，而公平性不足、制度不定型所导致的社会风险与信用危机，最终都会损害到制度的健康、持续发展。
《经济参考报》：三中全会《决定》提出：建立更加公平可持续的社会保障制度。那么，要实现这个目标，未来政府应该进行哪些方面改革？
郑功成：全面深化社会保障制度改革的任务，其实就是针对上述三大风险来优化现行制度安排，建立更加公平、可持续的社会保障制度，并尽快走上法制化的轨道，以达到逐渐缓和社会矛盾、保障制度可持续发展和提升制度公信力的目标，真正给全体人民提供稳定的安全预期。
所以，需要从三个方面进行改革。
首先，整合制度与优化制度，以提升制度的公平性。这其中的关键是，整合城乡居民基本养老保险制度，尽快建立机关事业单位社会养老保险制度，将遭受诟病的机关事业单位退休金与企业职工养老保险制双轨并存送进历史；整合城乡居民医保制度，让城乡居民在同一种医保制度下享受平等的医疗保障权益；推进基本公共服务的城乡一体化。同时，通过优化制度结构与福利资源配置来缩小城乡之间、地区之间、群体之间的不平等。
二是均衡责任与增强互济性，以确保制度的可持续性。在当代社会，强调以互助、互惠为基础，充分发挥社会保障的责任分担与互助共济功能，同时发挥社会成员自助与他助的作用，将不仅有利于正确理解社会保障制度的真实面目，更有利于社会保障制度得到持续、健康的发展。因此，应当通过均衡责任分担与提升互济性来保障制度可持续发展。这其中的关键是，树立福利持续增长与责任合理分担紧密结合的发展理念，适度均衡政府与企业、个人及社会的责任负担，充分调动社会各方与市场主体参与社会保障体系建设的积极性，并合理发挥其正常作用。同时，合理划分各级政府的社会保障责任并合理配备财力，同时提高统筹层次、强化互济性，并适度均衡代际之间的社会保障负担。
三是加快顶层设计与法制建设，让社会保障真正为全体人民提供稳定的安全预期。这其中的关键是，基于全局与长远，立足区域统筹与城乡一体，以提升公平性、保障可持续性为基本目标，做好科学的顶层设计。同时，加快社会保障立法步伐，并努力提高社会保障法律法规的质量，确保法律法规得到贯彻落实，提高执行力。应当进一步修订、充实社会保险法，尽快制定社会救助法，再造相应的社会福利法，以及制定其他专项社会保障立法(如养老保险基金投资法、慈善事业法等)，只有社会保障法制走向健全完备，才能确立制度的公信力并接受人民监督，才能为这一制度的良性运行与可持续发展提供保证。
总之，中国社会保障改革的前景值得乐观，但特别需要理性判断与理性把握，不因区域之私、部门之私、群体之私、个人利己之私来阻碍改革深化，而全面深化社会保障改革应当符合上述三大目标取向，反之，则可能陷入新的迷局并留下严重后遗症。
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