今年铁路土地综合开发被列为铁路资产经营的重中之重。消息人士透露，为尽快支持铁路土地开发取得突破，由国家发改委牵头起草的铁路土地综合开发方案已获得国务院同意，最快将于5月底出台。
《经济参考报》记者独家获悉，中国铁路总公司已经对18个项目编制了综合经营开发方案，要求各铁路局集中技术、人才、资金力量，优化重组整合地产置业企业，有条件的可组建地产置业集团公司；与此同时，将搭建全路性综合经营开发与区域性合作平台，在技术、人才、资金等方面为各局地产置业企业提供支持，打造全路地产置业品牌。
巨额资金缺口嗷嗷待哺
随着铁路管理体制的重大改革，单一依靠国家投资来推动铁路建设越来越困难。即将推出的铁路发展基金明后年的融资总规模只有四五千亿元，国家财政对铁路公益运输的补偿或不足千亿。面临巨额资金缺口，铁路自身亟须培养“造血”能力。
半年时间内，今年的铁路投资已经调整三次。中国铁路总公司日前召开电视电话会议落实国务院有关决定，一是全年投资总额在7000亿元基础上，增至8000亿元以上；二是开工项目由前次44项增至48项基础上，本次增至64项；三是新论证的项目在条件成熟时，年内也可开工；四是今年新投入运营的线路要达到7000公里以上；五是设备投资额由1200亿元增至1430亿元以上。
这是铁路在2011年、2012年、2013年连续三年投资放缓之后，重归8000亿元高点，这也是仅次于2010年8426.52亿元的历史次顶点。业内人士预测，到年底实际完成额或超过8000亿元，今年也有可能成为史上投资最多的一年。
截至2013年底，中国铁路营运里程突破10万公里，高铁突破1万公里。根据调整后的《中长期铁路网规划》，到2020年，全国铁路营业里程达到12万公里以上，建设客运专线1.6万公里以上，规划既有线增建二线1.9万公里，既有线电气化2.5万公里。要完成2020年的既定目标，未来几年铁路建设投资仍需保持高位。
大规模建设给铁路带来了资金困难和运营负债两大难题，截至2013年9月30日，中国铁路总公司总资产为4.84万亿元，负债3.06万亿元，在建工程1.55万亿元，巨额负债已严重拖累铁路发展。
以中西部为例，“十二五”期间，中西部国家铁路建设投资1 .85万亿元、投产新线2 .3万公里；“十二五”前3年，中西部地区完成建设投资1.15万亿元、投产新线7000公里，这意味今明两年中西部地区铁路投资需完成7000亿元。
以地养路破解融资瓶颈
“高铁的开通带动沿线、站场土地升值，铁路企业握有大量土地，理应享有因铁路带来的发展效益。”中国工程院院士王梦恕向《经济参考报》记者表示，铁路建设和运营在拉动区域经济发展、带动沿线土地、矿产等资源开发上发挥重要作用，产生了良好的社会效益，但是铁路企业自身经济效益较低，社会效益与企业效益反差较大。
铁路土地综合开发一直被寄予厚望。2013年8月9日，国务院下发了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33号)，提出加大力度盘活铁路用地资源，允许并鼓励线路用地及车站的土地综合开发利用，明确要求地方政府呀支持铁路企业对土地的综合开发。
铁路土地综合开发就是结合铁路项目建设，有效利用铁路上盖、地下空间及毗邻的土地进行综合开发，提高土地利用效益，带动沿线经济社会发展，并以开发收益补贴铁路建设和运营。
中国铁路总公司副总经理彭开宙表示，土地是稀缺不可再生的资源，随着城镇化进程加快，土地供需矛盾日益突出，资产价值迅速攀升。铁路拥有大量的土地资源，特别是铁路快速发展的过程中，车站周边及沿线土地大幅增值，蕴藏着巨大商机，还可利用国家支持政策、行业优势，结合新线建设，进一步拓展土地新增资源。
“原来铁路建设都交给当地市政府了，这个模式是双输的，我修不了铁路，你的土地也不能增值，现在修轨道的公司都亏本，需要政府补贴，政府没有那么大力量就靠举债。”国土资源部相关负责人说。
这位负责人表示，怎么解决经济上的问题？可参考香港地铁模式，轨道交通和沿线的土地开发挂钩。铁路的修建，轨道交通的修建会带来增值效应的外溢，现在外溢的增值容许铁路公司收回一部分，就形成了良性的循环。
通过土地资产开发，增加“造血”功能，提高企业经济效益，以支持铁路建设和运营，这或许为中国铁路投融资打开政策空间。以广州铁路局为例，广深铁路土地所有权总面积约1200万平，广深沿线站段所占面积大约400万平。由于广深沿线腹地经济较好，沿线部分站点利用率低，开发空间大，据宏源证券2013年9月9日的初步估算，认为沿线站段土地增值(静态和动态)空间超100亿元。
国务院33号文件出台后，地方政府也出台了相关配套政策。据记者不完全统计，目前已经有广东、福建、江西、安徽、四川等五个省份明确提出要通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金不足。
18个项目试水土地综合开发
土地综合开发已被列为今年铁路资产经营的重中之重。彭开宙在资产经营开发工作会议上要求，今年在土地综合经营开发方面取得突破性进展。
消息人士表示，中铁总公司去年就把铁路土地综合经营开发作为突破口，研究出台支持铁路土地综合经营开发的政策和措施，组织制定了土地综合经营开发等一系列的制度和办法，在与铁路局对接的集成商，初步形成了铁路局土地综合经营开发三年规划和2014年年度计划。
记者从昆明铁路局了解到，日前，该局按照铁路总公司提出的分类推进土地综合利用开发、编制滚动规划、逐年调整完善的部署和要求，编制了“昆明铁路局既有土地综合开发利用三年规划(草案)”，对路局既有土地综合开发利用三年规划及2014年度计划实施项目实行了滚动调整修编工作：路局2014年结转、在建项目计划调整为6项，2014年拟建项目8项，2015年规划研究项目6项，2016年规划研究项目4项。
昆明铁路局并于2014年一季度内组织对管内既有、新增铁路用地重新进行了梳理和摸底调查，对全局可供开发利用的铁路地块重新组织了规划与方案细化研究，主要思路是对既有土地资产清查、评估、摸底情况，进行综合经营开发；对新建铁路建设项目沿线土地勘察情况，同步规划建设商业设施。比如，昆明铁路局计划利用既有米轨蒙自站站场片区约50亩土地，按照蒙自市城市规划进行综合开发前期工作；根据蒙自城市发展规划及建议，结合路局生产生活设施建设需要，开展蒙自准轨客站新征的400亩土地置换米轨雨过铺—蒙自线路区间867亩工作。
另外，昆明铁路局的部分站段和非运输企业积极利用河口、雨过铺、鄢棚、个旧、石屏等站闲置的站房、场地和设施，进行租赁、仓储、旅游开发和住宅项目的探索。
《经济参考报》记者获悉，中国铁路总公司层面组织指导铁路局和项目业主单位编制了18个新、改(扩)建项目的综合经营开发方案，推动龙岩站北站房综合体、海南环岛铁路土地综合经营开发、昆明米轨保护与开发、川黔线尊一段外迁东移工程等一批重点项目前期工作与商业策划。
未来将建铁路城镇综合体
国发33号文件等对铁路既有土地和新鲜建设新增土地的综合经营开发分别提出了明确的支持政策，即，要在国家政策的指引下，分类组织土地综合经营开发。
彭开宙表示，对于新建铁路土地综合经营开发，要以支持铁路建设和持续运营为依据，充分运用国家支持政策，以编制土地综合开发规划、组织投资开发为主要内容，开展各项工作。
第一，抓好土地综合开发规划编制，确定开发用地规模和利用政策。综合开发规划要以车站及其周边土地和铁路沿线土地为主要范围，其主要内容包括投资规模、效益分析、开发时序、土地规模、土地供应政策等要素。要以新建铁路项目财务收支平衡为条件，争取地方在城市规划、土地利用规划、土地规模及其利用政策上给予支持，以协议约定用地规模和供应方式以及城市规划、土地利用规划等支持条件。
第二，运用支持政策，组织铁路城镇综合体投资建设、开发运营，最大限度地取得土地增值收益和投资开发收益。
“当地政府可以和铁路企业商量，这个地方是否设一个站，铁路公司可以策划，把站和周边物业全部综合起来，我们起了一个名字叫铁路城镇综合体。大家互相之间也没有多大的竞争，会是良性的。”国土资源部一位官员曾在内部会议上表示。
据悉，湖北省已经出台了《关于加强武汉城市圈城际铁路沿线土地综合开发的意见》，按照一站一城模式，规划了35个小城镇，预设通过沿线城镇土地开发，推进城镇化的同时，也弥补运营亏损。
第三，铁路局、项目法人(筹备组)要按照总公司的部署和要求，组织新站区、沿线资源与市场调查，分析投资与开发机会，合理选择开发项目，开展综合经营开发规划方案编制。
今年年初，国家发改委批准了哈尔滨至佳木斯铁路可行性研究报告、青岛至连云港铁路可行性研究报告、杭州至黄山铁路可行性研究报告、哈尔滨至牡丹江铁路客运专线项目建议书，对这四个项目都要求它们结合沿线城市总体规划，推进铁路客站及周边用地一体规划和综合开发。
杭黄铁路公司筹备组综合部副部长马绍贵表示，新建杭黄铁路，在建设开工前期按照“以地养路”、“以地补路”的要求，将沿线开发规模分为红线内开发用地规模和红线外开发用地规模，在此基础上，以各站场为中心、半径800至1000米范围内尚未划拨、出让的国有土地一级其他适合开发建设的土地作为开发备选用地，提出铁路综合开发方案。
马绍贵称，在沿线和城区城区一定数量的具有商业价值的用地，与地方政府签订协议，通过土地招拍挂、出让金返还方式获得商业用地，落实用地资源。通过推进铁路沿线的场站综合开发，盘活铁路沿线土地，尤其是铁路站点附近的土地资源，争取以划拨方式取得大量土地用地资源。
彭开宙称，既有土地综合经营开发要充分利用授权经营、创新节地技术、适度提高开发强度等政策，按照市场化、集约化原则，依法合规组织实施。要充分利用既有线改线、场站千亿等机会，组织盘活利用和综合开发。对既有零散土地，采取整合置换或收购周边其他国有建设用地的手段，组织集中开发。要从土地分布区委、增值空间，统筹处理保障房建设与商业地产开发的关系，提高土地利用价值。
中国铁路总公司要求，各铁路局要集中技术、人才、资金力量，优化重组整合地产置业企业，原则上一个铁路局仅保留一个地产置业企业，有条件的可组建地产置业集团公司，铁路局管辖范围内涉及多个省份的，可以根据当地政策、资源条件、项目实际情况，分省、自治区、直辖市设立子(分)公司或项目公司(部)。要结合土地资源开发和企业重组整合，形成资源聚集效应和产业关联效应，带动建筑施工、物业管理等其他相关产业发展，培育新的经济增长点。总公司搭建全路性综合经营开发与区域性合作平台，在技术、人才、资金等方面为各局地产置业企业提供支持，打造全路地产置业品牌。
铁路土地综合开发仍存路障
目前，上至中国铁路总公司下至各地方铁路局对铁路土地综合开发都是摩拳擦掌、跃跃欲试，然而，在具体项目推进过程中，也面临着亟待解决的问题。最大的问题是，在开发利用过程中，划拨用地用途改变、土地规划调整等问题如何解决。
业内人士向《经济参考报》记者表示，国发33号文件涉及的土地授权经营等相关细化办法尚未颁布，目前土地开发项目仍然执行国家既有土地管理办法，给开发工作带来一定困难。
北京交通大学教授赵坚表示，借鉴国外的经验，城际铁路的建设可以与沿线房地产的开发结合起来，但是目前我国城际铁路推行的土地开发模式尤其是在火车站附近进行高密度开发将面临一些挑战。
他指出，土地的管理是归国土部门来管，城市的建设是归建设部门来管，建设部门和规划部门对城市有一个整体规划，城市规划若不调整的话，火车站附近要进行高密度的开发很难进行。另外，按照国土部门的规定，交通用地不能用于商业用地，这些政策都要调整。
国发33号文件鼓励社会资本投资建设铁路，鼓励土地综合利用开发，但有开发商表示，虽然看好铁路市场，也十分有积极性，但是感觉不知从何处下手，并心存担忧。
“轨道交通上面如何市场化，怎么利用市场化的机制修路、修站点，这是我们企业在想的。我们准备积极参与这个事，但这不是我说参与就让我参与的，我要修条路都不知道找谁批。”某国内排名前四位的著名房企负责人表示，有一种舆论认为，企业在这种事里应该往后站，不应该往前站，尤其是房地产企业，往前一站就被认为要在里面谋取私利。
消息人士透露，国务院已经同意了发改委牵头制定的铁路土地综合开发方案，最快将于5月底出台。这个方案将会解决跨区域的问题，解决哪些事情应由政府包办的问题，并且形成了一个机制。对政府和市场的关系也会有战略性考虑。
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