中国建设银行首席经济学家黄志凌
【编者按】2015年下半年以来，随着房地产行业风险的凸显，如何治理当前房地产的风险，房地产行业在未来经济发展中的地位是否会急剧下降，这些都成为当前大家热议的问题。人民网金融频道特邀中国建设银行首席经济学家黄志凌对此进行系列撰文解读。
系列之一：警惕房地产过度杠杆化和“土地财政”内生风险
系列之二：警惕房地产功能失调确保居住核心功能
住房保障是人权保障，要“居者有其屋”，但“有”的含义并非特指物权上的拥有，而是多种形式的“居住”，而且居住的标准和条件也存在差异。通过对不同国家各类人群的收入和居住消费分析，不难发现各类人群住房需求必然也是分层的。
最低层次，由于收入低且不稳定，该类人群的主要诉求是满足温饱和基本生活，对住房的基本需求是有地方住，能遮风避雨，以及起码的卫生条件。
第二层次，有一定收入，但收入不高、积蓄不多，没有能力购买房屋，此类人群的住房需求是面积不大、基本功能齐全、质量可靠，并具备一定的卫生条件。
第三层次，工作稳定，存有积蓄，未来收入稳定，有能力改善居住条件并可经过较长时间积累拥有房屋产权，但购房需要获得信用增级和融资支持，此类人群的住房需求是面积适中、功能齐全、质量较高以及较好的卫生与生活环境。
第四层次，收入高，经济能力强，信用好，有能力充分改善住房条件，对住房要求高，不仅满足于居住，还要将房屋作为投资对象确保个人财产的保值和增值，此类人群对住房需求是面积较大、品质高端、环境优良。许多国家还存在特殊群体，尽管这些群体收入不高，但国家会给予特殊支持帮助其解决住房需求，如公务员、军官等。由于各类人群的住房需求不同，在住房保障制度安排上不能简单运用一种政策、一种方式统一解决。
随着经济发展和城镇化进程加快，城镇人口快速增加，普通百姓尤其是中低收入群体的保障性住房需求压力越来越大，中高等收入群体改善性住房需求将越来越强烈。面对日益复杂和强烈的住房需求，各级政府一直都在研究借鉴国际经验，努力探索构建一个有效的住房保障体系。尽管各级政府十分努力，各种政策措施也收到了一定的成效，但总是试图通过构建一个可以全面推广的模式，解决全国各层次的住房需求，在实践上一直饱受诟病。
为了进一步健全、完善我国住房保障制度，我们还需要新思维、新角度和新模式。基本思路是：在住房供应和住房消费两端分层次构建我国住房保障体系：一方面着力构建“基本需求有保障、首套购房有支持、商品住房有市场”的住房保障供应体系；另一方面建立健全中低收入群体租房补贴财政政策和中高收入住房信贷政策制度体系，从而形成市场供给与政府保障相结合，以市场供给为主的住房保障供应体系，以及政府信用增级、税收灵活调节的市场引导体系，建立符合国情的住房消费模式，逐步构建总量基本平衡、结构基本合理、住房消费和居民收入基本适应的住房供需格局，全面实现“住有所居”的目标。
在政策制度安排上，借鉴国外依法促进住房保障体系建设的经验和做法，尽快制定、完善住房保障法律法规，健全住房保障制度，充分体现效率原则、公平原则、普惠原则、稳定原则。
一是建立住房保障相关法律。加快住房保障立法进程，从法律层面明确国民享有“住有所居”的权利，政府有承担住房保障的义务，明确住房保障覆盖群体范围；确定各级政府在住房保障中职责，以一定形式固化中央和地方政府在住房保障方面的财政支出；明确在住房保障方面的公平、透明的运行机制等。
二是完善财税制度。包括建立中央、省级政府对保障房建设的专项转移支付机制；制定保障房建设、运管环节税收优惠政策；对中低收入群体租房、购房给予分层租金补贴或按揭贷款利息支出补贴；金融企业向住房保障项目投入信贷资金给予税收优惠。
三是创新金融制度。包括建立保障房建设投融资平台，由国家统一调度、筹措资金；创造住房保障金融的市场运行条件，继续吸引社会资金进入住房保障领域，创新商业运行模式，使金融市场可持续发展；创新个人按揭贷款的产品及担保，对于中低收入群体建立可操作的政府补充担保机制；拓展住房储蓄制度，建立政府引导的住房储蓄制度，实行自愿加入，政府分层补助，低存低贷，先存后贷，互助解决住房需求。
四是完善公积金制度。包括明确公积金产权制度，重塑收益分配机制；严格规范公积金中心是“受托管理人”、受托银行是“账户管理人”的职能定位，建立参与主体间的制衡机制；强化监督管理，尤其加强金融监管，改变近几年管理缺失、混乱的情况；对住房公积金制度进行创新，如探索将按揭职能全部交由商业银行，公积金运营机构集中精力通过增加投资收益为公积金缴存人带来更高回报等。五是坚持土地优惠政策。主要指在土地供给量、土地使用费或出让价格方面继续给予优惠，包括采取土地无偿划拨等方式。
在操作层面上，借鉴国外住房保障制度经验，从政府补贴方式、资金来源、房源筹集、财税配套、金融支持、住房管理等几个层面，针对不同人群，提出配套政策安排，通过统筹规划、科学运用、精细管理，达到扩大保障覆盖范围，提升住房保障效率。
——绝对低收入人群的住房保障。应基本依靠政府履行公共服务职能、提供公共产品即租赁型保障住房(2013年国家规定廉租房并入公租房管理，以下统称公租房)，解决低收入人群住房需求。这部分低收入群体主要是指家庭特别困难，需政府救济的人群，包括伤残人士等。
具体设想是：(1)政府补贴方式以实物配租和租金补贴相结合的方式。一方面，政府直接投入资金筹措公租房，供低收入人群居住并收取租金；土地供给采取行政划拨方式供公租房建设无偿使用。另一方面，按照各地城镇居民可支配收入水平在低收入人群中分层，对少数最低收入群体进行全额租赁补贴，对其他低收入群体进行部分补贴，随着租赁者收入变化调整租赁补贴标准，可采用租金支付和租金补贴收支两条线或者直接减免租金的方式。(2)资金来源主要是以中央政府为主，地方财政为辅，拨款专项用于租赁型保障房建设。通过立法约束各级政府财政支出行为，改变在住房保障领域投入的随意和无序，确保对低收入群体住房保障资金投入。(3)房屋归属。此类公租房资金主要由政府提供，产权归政府所有。(4)房源筹集。公租房房源通过政府新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。(5)财税配套。凡是为低收入群体提供公租房的开发建设、收购、租赁等行为全部免收相关税费，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。如果个别中低收入者需要缴纳个人所得税，对其租金支出予以抵扣。(6)居住条件。本着保障基本居住标准，扩大保障覆盖群体原则，对低收入群体提供的公租房居住条件相对较低，仅能满足基本居住需求。结合我国经济水平，考虑进城务工人员的住房保障需求压力，可以借鉴日本面向特困阶层提供第二种公营住宅的经验，在保证房屋质量的前提下，控制房屋面积、简化结构、降低装修材料标准，从而降低租金价格，扩大保障覆盖面。(7)住房管理。一是对低收入困难群体提供的公租房是不得转租、不得出售的，属于永久租赁的保障房；二是制定公租房分配、准入、退出、维护、管理和监督等制度，尤其要细化准入和退出标准、实施方式，如对入住后收入水平超过上限标准的承租人，强制5年之内必须搬出；三是政府成立专门机构或委托下属事业单位对公租房进行长期管理和维护，负责执行公租房政策，对承租人进行准入、监督和退出，对房屋进行维护和管理等。
——中低收入人群的住房保障。中低收入人群是指收入较低，买不起住房且无法支付市场住房租金的群体。基本思路是主要依靠政府财政支持，鼓励民间资本进入，共同解决此类人群住房需求。具体设想是：政府投入资金并引入社会资金建设公租房供中低收入者居住，收取租金，土地供给采取行政划拨方式供公租房无偿使用，或者与当地市场住房租金平均价格衔接，此类人群直接租住市场提供房屋的，政府按照该类人群收入分类给予租金补贴；在政府投入方面，以地方财政投入为主，中央财政补助为辅，对于采用提供公租房保障方式的，可以引入社会资金投入建设，政府通过参与投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，支持公租房建设和运营的投入；该类公租房实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可依法转让；公租房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集；如果采用租金补贴方式，保障人群可以自主到市场租赁住房；除适用低收入群体的税收优惠外，还可以采取以下税收优惠政策：鼓励社会资金进入公租房市场，对保障性住房开发商贷款政府予以贴息，金融企业为公租房提供信贷资金支持，按信贷支持资金的一定比例给予税收优惠。
此类公租房的房屋面积、结构、材料等略好于为低收入群体提供的公租房，租金价格也高于为低收入群体的公租房。在住房管理方面，与低收入群体公租房管理相比有以下两点不同：一是对中低收入群体提供的公租房是不得转租，但租赁人可以购买。借鉴韩国建设可出售公租房经验，当租赁期限达到一定期限，保障群体依靠住房储蓄和政府金融支持购买公租房产权。二是严格退出机制，如对入住后收入水平超过上限标准的承租人，强制3年之内必须搬出或购买。
——中等收入群体的住房保障。中等收入人群是指收入稳定，有能力购买住房但融资能力不足的群体。基本的解决思路是由地方政府城市建设开发中提供一定数额的经济适用房或自住商品房，供中等收入者选购，购房者依靠群体间互助、商业性金融支持、政府信用增级等途径完成自住房购买；政府补贴方式以间接补贴为主，包括对经济适用住房、自住型商品房建设通过行政划拨供给土地、减免土地出让金等；资金来源主体是以社会资金为主，财政资金为辅，采取财政补助、银行贷款、债券融资、群众自筹、市场开发等办法多渠道筹集资金；中等收入者购买经济适用房、自住型商品房的支出按收入水平分层抵扣个人所得税，借助公积金个人住房贷款、住房储蓄贷款、商业性个人住房贷款的，政府可以提供信用增级服务，贷款利息支出按收入分层予以抵扣个人所得税；通过强制互助和自愿互助结合方式，即以住房公积金制度和住房储蓄制度并重的方式，提升融资能力。这类人群是住房公积金制度覆盖的主要人群，对于住房公积金制度尚不能覆盖的，鼓励该类群体购买商业的住房储蓄，由政府适当予以补助。目前，中德住房储蓄银行是中国与德国的商业银行出资共同建立的住房储蓄银行，国家可通过此银行试点逐步推广壮大住房储蓄制度，解决未进入住房公积金制度群体在住房领域的互帮互助。
从居住条件上来看，房屋面积、结构、材料明显好于公租房，但与标准商品住房相比还存在差距，相应房价低于商品房价格。各级政府应明确购买此类住房条件、税收优惠政策，及按揭贷款的税收优惠或贴息政策；允许上市交易，但政府必须对交易市场、交易行为、交易对象进行管理，如交易对象必须符合经济适用房购买条件；对使用住房公积金资金建设的经济适用房项目，符合经济适用房购房条件的公积金缴存人优先购买。
——对于不仅有能力购买自住房、还有能力进行非自住房投资的高收入群体，其住房与投资需求应通过市场满足，即高收入人群通过商业按揭贷款进行自住房融资；对于非自住的投资性房地产需求，政府通过税收政策予以调节。其实，很多国家都灵活运用税收政策对于有能力购房者进行差异化调节，如对个人购买唯一家庭首套住房的，给予契税适当减免的优惠政策，对购买高档住房和第三套以上住房的，可征收高额契税等。(作者系中国建设银行首席经济学家)
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