城市公交“停运”难了局

　　又一地公交突然停运。2月23日，河南商丘市公共交通有限公司在微信公号发文，称在政府补贴不到位与疫情冲击之下，公司“经营异常困难”，三月起，将暂停全市市区公交线路——但这一态度只坚持了四小时。

　　“商丘公交”微信公号发通告称亏损严重、经营困难。 截屏图午间，“商丘公交”再发公告，称将克服困难，公交车不会停运。商丘市政府也称政府未拖欠补贴，市工作组已进驻，将依法依规查明情况。

　　通告又称，商丘公交确保不停运，不影响公众出行。最近，不同地区的公共交通频闹“乌龙”，2月12日，黑龙江漠河市的公交公司也表示将直接停运，没坚持满一天即改口继续；辽宁省建昌县的一部分公交线路，自去年12月起停运，2月中旬才表示恢复。安徽省太湖县公交公司去年底也停运数日，还晒出交不起电费的欠费单。商丘公交的工作人员接受《中国新闻周刊》采访时说，去年4月起，公司就时不时少发工资。其公告提到的新能源补助政策变化发生于2021年底，交通运输部次年起停发新能源车经营补贴。

　　略显矛盾的是，2022年8月的一则“人民留言板”内容显示，财务紧张的商丘公交公司还在继续让利，包括去年4月起免收乘客行李票；一口气开辟六条“校园环线”，确保“市区主要道路公交车行车间隔在5至10分钟”。这些举措的背景是商丘市开展的“市区交通秩序规范管理和综合整治工作”，希望公交一举吞并长期存在的违规电动三轮车、四轮车市场。

　　2017年出台的《城市公共汽车和电车客运管理规定》明确，城市公共汽电车客运实行特许经营，而在强调对国企民企平等对待的大背景下，一些城市的公交被民营企业承包。商丘公交即是一家成立于2006年，董事长个人持股过半的企业，可是，资金链紧绷之时，它并没有表现出民企的灵活性。

　　公共交通的公益性质本身很难框定，老人需要，上学的孩子也需要，但财政有限，民生重担变成了对企业员工的债务。

　　少发车，普通居民不满，但运营过多，公交企业喊冤。城市交通情况复杂多变，谁来给公交“操盘”？

　　东南大学法学院副教授、东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对记者说，理想状态是成规模的城市有多个公司分占不同线路，人大和政府规划，企业则为了自存，选择能经营的具体线路投标，然后为自己的眼光“买单”。

　　香港就拥有多家提供公交服务的公司。深圳交通工程行业人士Bulbasuar对记者解释，以1980年代的中华巴士为例，原本港岛公交由中华巴士独占，但随着轨道交通建设，中巴声称营运变得困难，提供的服务变差，几经周折，港府新开出一些交通线路，批给另一家公司经营，中巴才购买了空调车，但最终被表现更好的其他公司取代。

　　Bulbasuar说，港府和运营企业10年一续约，专营权以往按照地区划分，21世纪以来已经打破；开的一些新线路，有的交给既有线网的运营企业，也可能重新公开招标。

　　“经营巴士业务确实是资本密集型产业，因为前期买车的投入会比较大。”Bulbasaur说，但一些线路人流量很大，据港府运输署数据，大型企业载通国际运营的两条线路2019年服务10亿人次，即平均每日近300万人。

　　据财报，载通国际并未收到政府补贴。但Bulbasaur说，据他观察，港府给地面交通一些其他支持，包括限制私家小汽车的发展，“城市规划方面，还有在土地出让条件里（会）强制商场和小区建设公共交通设施。”

　　就地方政府与公交企业之间权利与义务关系等问题，澎湃新闻记者与顾大松展开了以下对话：

　　澎湃新闻：你怎么看待地面交通普遍遭遇的危机？

　　顾大松：在有些城市，轨道交通的占比已经超过地面公交了。再加上私家车或者是公共交通出行方式的多样化，像网约车、共享单车，甚至共享电单车、电动自行车，这些出行方式对地面公交的影响还是比较大的，因为出行选择多了。

　　坐的人更多是一些政府要承担补助的群体，或者早晚高峰坐一坐。从2015年之后的三年，公交总量不断下降，一直是下行状态。

　　公交普遍困难，好像目前通过这种方式发停运公告的都是民营公交。但是我们的地方立法，甚至从民法典里都讲，公共承运人有不停运的义务。

　　澎湃新闻：有一些人可能对公交减少很不舍，一定要把它扶起来，你怎么看？

　　顾大松：我觉得要厘清。公交是政府要保障的民生，就是我们讲的“基本公共出行服务”。哪些多元的出行方式，如果有市场能够承担，其实是应该让给老百姓更多的选择权。

　　如果一定要回到地面公交，或者原来的网络、原来的路线继续保留住，这个还是要优化的。比如说在有轨道交通的城市，要处理好跟轨道交通的协同关系。现在还涉及到轨道交通跟地面公交的管理体制，把它的体系放在一起考虑，是蛮重要的，如果体制机制还是割裂的，那必然会造成矛盾。

　　大城市的地面公交企业其实也很困难，只不过更多是国有企业，民营企业是更市场化的，这么多钱亏损，又没有稳定的法律关系，那怎么办呢？发个通告，然后政府一看赶快来。

　　澎湃新闻：我印象里以前湖北黄冈公交是私营的，也是持续亏损，后来国有化，是2003年的时候，一签就给企业25年的特许经营权，这个普遍吗？

　　顾大松：不普遍，可能早期对公交民营化的理解不够到位，甚至把公交线路当成一个可以拍卖的、可以收取经营权费用的一种制度。近些年各地成交的公交特许经营权应该是8~10年。

　　有个专家说的话我很有印象，说“政府的手乱来，然后企业就躺倒在政府的怀里”，它也不会进一步市场化。这可能出现一个问题，好的路线都跑，坏的路线摆烂，“有一辆车在跑就是了”，老百姓也不满意，没有一种赛马机制。

　　民营化改革没走好，今天回到老路上，有些地方政府要把它收了，收了之后又产生这样的矛盾。再改回去，改成国营企业，企业跟政府要价，政府不愿意，这不好处理。

　　澎湃新闻：企业没有底气和政府说，这个活我不干了，这条线路亏损的问题吗？

　　顾大松：企业是以趋利为动机，但政府是以民生为动机。老百姓说票价不能涨，政府就不能涨。这个是民生工程，公交线路有问题了，需要开通了，就尽量去协调多开通，但供应商是挣不到钱的。一般就是你让我开，我就象征性开一条线路。

　　这个就是两者之间的驱动的确不一样，就需要精细化的特许经营制度。公交民营化制度其实在中国目前监管能力之下的确蛮难的，是个考验。

　　澎湃新闻：如果城市公交企业直接说“我经营不下去了”，法律上来说，政府确实是必须要为他兜底吗？

　　顾大松：政府要明确一下，哪些基本公共出行服务，要努力去保障。这个保障从法律上讲，其实是一种经济社会权利，经济社会权利是要根据当地的、当时的经济社会状况来确定的。

　　比如有些县城本来就不适合公交，老百姓的私家车、自行车甚至走路都能解决，为什么要搞公交线路？虽说我们经常讲基本公共出行服务要政府保障，但是政府是要根据经济社会条件来决策。

　　目前看来，我们还是要提前讨论，哪些是基本公共出行服务，是政府要保障的，是中央政府还是地方政府；地方政府当中，哪些城市的经济社会条件合适什么样。

　　澎湃新闻：可能现在的公交企业也觉得政府有一天会来救自己？

　　顾大松：道理上是这样。

　　像商丘这样的市政府，它是有一个基本公共资源要保障的，现在根据《预算法》，要进行全面的预算约束，有一部分基本公共用车服务要保障，那么财政要进行安排，企业就来承担这个服务，政府要跟它形成政府采购关系。

　　然后企业自身也要考虑好，你是企业主体，你也要精打细算，甚至其他多元的一些盈利的空间。不能说把公交中断了，政府就赶快过来买单，靠这种方式来“要挟”政府肯定是不行。

　　澎湃新闻：有什么这方面做得好的城市吗？

　　顾大松：香港把地铁、路面公交都统在一起，票价机制相对比较灵活，公交又推行得比较好，财务上可持续性也比较好。

　　但是在一定程度上牺牲了香港居民的居住条件，因为香港人居住得密密麻麻，特别是交通要道上，比如说地铁的上盖物业，公交跟社区之间是挨着的。住成这样，公交线路上的人流量就比较大。

　　我们的一些偏远城市要做成香港这样，比较难。国家是鼓励城乡一体化的，鼓励开城乡公交，但是从安全上讲，有些县乡道不适合开，更多的来说还是成本覆盖不了，亏损比较大。

　　澎湃新闻：我有时去乡镇出差，觉得那些可能没证的小巴比公交车更好用。这些地区不需要设置常规的公交车？

　　顾大松：我们还是希望有公交，但是它比较贵。我们也开始走那种小型的需求响应式公交，特别是城乡公交比较适合城乡的道路，可以通过数据慢慢积累以后，形成线上的站点。可以把它理解为准公共交通，“准公交”。如果说市场主体能提供安全又能保证运转的，为什么一定要政府担呢？

　　澎湃新闻：如果一个城市公交公司既跑完全不挣钱的民生线路，又要做响应公交的话，会不会有一点矛盾？它肯定把资源倾向能挣钱的。

　　顾大松：对，会有，那就要处理好关系，平常提供的基本公交车运营服务绩效审计以及监管都要做到位。我给你特许经营权的线路，经营的情况是不是符合约定？