流域机构是最公正的？

　　中国水的问题十分复杂，美、英、法等发达国家有环境部没有水利部，但是低地国家荷兰跟中国情况比较相似，或许该国的经验可以拿来借鉴。

　　程副局长说：“受利益驱动的影响，在淮河治污问题上，地方保护现象是比较严重的。我觉得应该有一个代表国家利益的流域机构，并且应该赋予流域机构监督执法权力。我觉得国家既然已经设了这样一个管理机构，就没必要再设一个水污染防治的流域机构，否则，真是一种浪费。”

　　“流域机构是最公正的，”姜局长说，“第一，我们没有任何的政绩观念，治污不是我们的事情，我们只负责监督。第二，我们没有任何的地方观念，我们不受任何一个省的约束，我们负责监测省界水质，调查一些重大的水污染纠纷事件。我们是看到什么说什么，但是往往有时候我们的声音跟环保部门的声音不是太一样，有些也是我们需要检讨的，反正有些协调工作当中有一些不太协调的地方。”

　　安徽省环保局水办的陈工程师在接受电话采访时说：“环保部门要开展水污染防治工作当然是要下河的，特别是水污染事件发生的时候。我们跟水保局的关系还是挺好的，有污染事件发生的时候，我们是一起并肩作战的。”

　　程副局长介绍说，按照新《水法》的规定，水利部门就是负责水资源的统一管理，并且赋予了水利部门水功能区划、入河排污口管理、饮用水源地保护等水资源保护方面的职责。水功能区划是一个很重要的基础工作，目前全国的水功能区划工作已基本完成。

　　可是淮委提出了“第一个流域限制排污总量意见”之后，国家环保总局是有反应的，关于水利部和国家环保总局在治淮方面的职责，国家环保总局污控司发来的传真件是这样介绍的：国务院批复的淮河“九五”、“十五”计划对沿淮四省及国务院有关部门的工作任务和具体职责作了明确的规定。其中：水利部门“指导并监督水利工程和流域水资源的合理分配、水土保持、小流域综合治理等计划的制定和实施。采取措施，加强水闸防污调控，增加生态环境用水量，防止淮河干流和主要支流断流，四个主要闸坝要保持小流量下泄。对主要闸坝实施环境、资源和安全评估工作，加强取水监督管理”。环保总局负责对水污染防治实施统一监督管理、统一规范性监测、统一发布水质状况，组织水环境调查，会同有关部门制定并实施淮河流域水污染防治计划，做好淮河流域水资源保护领导小组组长的牵头工作，加强对跨省界水质保护的监督管理，协调解决流域重大环境问题，做好检查和向国务院的报告工作。

　　水功能区划与水环境功能区划

　　水利部主抓编制的“水功能区划”和环保总局主抓编制的“水环境功能区划”基本上都已到位，前者是为了水资源保护，后者是为了水环境保护，同一个水体的水资源和水环境保护目标如何统一在一起又成了问题。从法律上来讲，水利部主抓的“水功能区划”是有法律依据的，《水法》的第三十二条规定得很明确，尽管多年来环保总局一直在抓“水环境功能区划”的工作，但是在《水污染防治法》和《环境保护法》上并没有找到开展这项工作的依据，当然这并不意味着环保总局不能开展这方面的工作，对于环保总局来说开展水环境保护是其“义不容辞”的职责。

　　“水功能区划”和“水环境功能区划”真正涉及了两大部门职责的核心，同一个水体有可能出现两个保护目标的问题即将摆在国务院的面前，到底是水环境功能区划保护目标跟着水功能区划保护目标走，还是水功能区划保护目标跟着水环境功能区划保护目标走，或者是将两者融为一体确定统一的保护目标，比如说仿效上海市水务局编制《上海市水(环境)功能区划》的做法。

　　从1998年开始，长江流域水资源保护局开始着手开展水功能区划研究，开创性地按照水的功能将水分成二级11类。此后，这一水功能区划体系迅速向全国推广，并成为新《水法》关于水资源保护有关规定的主要技术支撑。据悉，截至目前，先后有广东、黑龙江、重庆等24个省、自治区、直辖市人民政府依据《水法》的有关规定批准了本辖区的《水功能区划》，其他省区也正在抓紧进行有关工作。

　　水利部水资源司一位副司长说：“有相当一部分省份水功能区划都是水利部门和环保部门合在一起做一块儿报的，基础是非常好的，所以说这种情况下重复搞肯定是不好的，我们现在正在征求环保总局的意见，也希望得到他们的认同一块儿报，但是现在还在协调，这件事还是有一定困难，因为双方在一些认识上还是有差距。”

　　同样一块水域，水利部门和环保部门各自划分成不同的功能，两家的水质标准一样的话还好办，两家水质标准不一样的话，到底以谁的标准为准？

　　水资源水质安全需要加倍关注

　　统一发布水质状况是国家环保总局一再强调的事情，殊不知在水资源和水环境管理中存在着两个水质评价标准，一个是水利部颁布的“水资源质量评价标准”，多年来作为内部的行业标准一直在使用，另一个就是国家环保总局提出的由国家颁布的“地表水环境质量标准”，然而各流域水资源保护局每年发布“水资源公报”，水质概况一项的江河水质及水库湖泊水质都是按照国家颁布的地表水环境质量标准进行评价的，因为内部使用的“行标”还没有升至“国标”，所以要借用有“国标”身份的地表水环境质量标准。

　　“水资源质量评价标准是从保障供水安全这个角度来提的，”程副局长说，“水资源质量标准比水环境质量标准应该更严，检验的项目应该更多。水资源质量评价标准是跟着水资源的功能或者用途来走的，比如说饮用水功能，工业用水功能，农业用水功能，不同的水资源功能，应该有不同的评价标准。水环境质量标准提到的I、II、III、IV、V类水，老百姓理解不了。水资源质量评价标准按照功能进行评价比较直观，老百姓一看就懂。”

　　程副局长顺便提到了卫生部出台的新修订的《生活饮用水标准》，这个部颁标准的出台取代了沿用了20年的《生活饮用水卫生标准》(GB5749-85)，把饮用水的标准提高了，常规检验项目由原先的35个增加到42个，增加非常规检验项目63个，共新增70个检验项目。“我们感觉到水龙头出水的标准比过去严了，水源地的水质标准也应该相应地提高，检验项目也应该增加，才能适应保证群众饮水安全的需要。

　　程副局长说：“资源和环境走向统一管理是必然的趋势，在目前的管理体制下，资源管理要比环境管理重要得多，因为现在水资源已经上升到国家战略资源的地位，直接关系到经济社会的可持续发展，关系到群众饮水安全问题。”

　　闸坝的是非功过

　　发源于桐柏山的淮河全长1000公里，流域总面积27万平方公里，是中国人口最稠密的流域，人均水资源占有量仅为全国的五分之一左右，主要仰仗流域内修建的大小闸坝拦蓄6至9月丰水期的水来补枯水期的水资源短缺。

　　环保总局从环保的角度认为：淮河流域水资源开发利用程度过高，闸坝林立，水体自净能力减弱，汛前腾库时容易引发水污染事故；淮河流域的水资源被几千个闸坝分割控制，水量积流调控能力极弱，要么不放水，要放水全是污水；目前淮河流域共有大中型水库(闸坝)5300多座，正常的生态基流不足。

　　程副局长说：“我们不是说不承认这些水利工程是造成了一定的影响，修建这些闸坝对生态肯定会造成影响，关键是怎么来看待这个影响。如果淮河流域没有这些水库和闸坝的话，到了枯水期淮河纯粹就是一条干河。正因为有了这些水利工程拦蓄了这么多水，所以生产生活用水才得到了保障，很可惜的是大量超标排污把这些宝贵的水资源都污染了。

　　程副局长解释道，闸坝大都是解放初期修建的，那时候为什么没有这些污染问题。随着经济社会的发展造成了污染，不是说不应该发展，而是要在发展的过程中把环境污染问题解决掉。

　　程副局长认为，造成污染的问题，根本的原因还是岸上的污染源没有控制住，淮河流域的水资源承受不了目前的这种排污强度，排污量实在太大了，淮河流域的水污染对闸坝的腐蚀很厉害，水泥混凝土的坝体都被腐蚀掉了，经常要重新修补，闸门由原来每10年变成每5年就要更换一次，水体遭受污染的严重程度就可想而知了。根据实测结果，他讲了一串数字试图说明淮河流域水污染情况的严峻性，淮河流域多年来年平均地表径流量是595亿立方米，目前每年排向淮河的污水排放量约为45亿吨，污水与清水的大致比例是1:13，就是1份污水用13份清水稀释下来的水还是污水。

　　为了配合水污染防治工作，水利部门从上世纪90年代初就开展了水闸调度工作，为了防止污水团的形成，尝试过各种水闸调度措施，但是并未挡住2004年的特大污水团在淮河干流的形成。

　　程副局长说：“水闸防污调度工作难度很大，也是牺牲了地方的一些利益。目前水闸调度主要是针对淮河支流，要求尽可能小流量下泄，这样带来了另外一个问题，淮河干流的污染重了。2005年淮河干流的污染比往年都要重，主要原因是支流的污水在不停往下流，有人说由过去的‘急性中毒’变成‘慢性中毒’了。所以对水闸防污调度工作我们没有过多地去宣传。”

　　姜局长说：“谈到这个事的时候，我希望一定不要忘了还有1.7亿人和两亿亩耕地，都是靠着这些水利工程在活命。哪个老百姓也不会让你拆闸坝，有极个别闸坝边上的老百姓让你拆，但是需要用水的老百姓也不会同意，这是一个非常复杂的事情。”

　　走出“就污染治理污染”的误区

　　淮河流域经过十多年的治理，环保部门认为工业污染物已不是主要的了，生活污染物是主要的。姜局长说：“我们跟环保部门的观点不是特别一样，如果过多强调生活和农业面源污染，就可能掩盖了主要矛盾，解决淮河水污染问题还是要抓工业污染这个主要矛盾，当然生活污染和农业的面源污染也要抓。”

　　在他们看来，生活污水问题相对来说要好解决一些，关键是要把污水管道铺设好，真正能够到达污水处理厂。农业的面源污染在枯水季节实际上是进不了河的，没有水没有雨无法进河。但是工业企业就难说了，晚上排白天排，非常难控制。

　　淮河流域的水污染防治工作关系到沿淮人民的身体健康和生活水平的提高，关系到淮河流域经济社会的可持续发展，还关系到南水北调东线工程的水质安全。在中国现行的水资源和水环境分割管理的体制之下，环保和水利两大部门若不携手合作则是难上加难，进入“十一五”之后的淮河治污，环保和水利两大部门未来若能精诚合作，淮河流域的水污染治理必将会翻开新的篇章。- (来源：瞭望东方周刊)