事业性资产管理办法有何新意

　　财政部教科文司司长丁学东

　　在国有资产管理工作的具体实践中，我深切地感到，事业单位国有资产作为政府公共财产的重要组成部分，与经营性国有资产相比，管理制度和理念都相对滞后，存在着诸多问题。经过近两年的共同努力，《事业单位国有资产管理暂行办法》近日正式出台了，这标志着我们事业资产管理工作的新起点。四个新特点

　　事业单位是政府公共服务职能的重要载体，而事业单位国有资产是其履行职能的物质基础。管好这部分资产，对于提高财政资金使用效益，提升部门预算管理水平，促进服务型政府及和谐社会建设具有重要意义。

　　《办法》按照现代管理的内在逻辑，结合事业单位资产管理的特点和规律，构建了事业资产从投入、使用到处置的全过程监管体系，共9章60条。主要特点是：

　　一是管理机构及职责更为明确。《办法》明确了财政部门、主管部门、事业单位三个管理主体在资产管理工作中的具体职责和权限，即分别对事业资产实施综合管理、监督管理和具体管理。考虑到事业资产管理工作的复杂性，《办法》还特别规定“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”，这就为各级财政部门结合实际工作重点、提高工作效率增加了灵活性；

　　二是资产管理范围更为宽泛。《办法》既包括实物资产管理，也包括非实物资产管理；既包括固定资产管理，也包括流动资产、对外投资、无形资产等其他形态的资产管理，管理范围更宽泛；

　　三是资产管理内容更加全面。《办法》明确了资产配置、使用、处置等各个环节的管理要求，强化了国有资产收益管理，并对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行了全面规范；

　　四是资产使用的表述更为科学。过去习惯上将事业单位利用国有资产进行投资、出租、出借的行为称为“非经营性资产转经营性资产”，实际上这种提法不够科学，因为“经营性”与“非经营性”往往较难界定，且存在相互转化而不是单向转化的问题，另外部分资产虽然已用于投资或出租、出借、担保，但在事业单位的会计账面上仍然反映为事业单位占有的资产，只是资产的使用方向发生了变化。从国家或财政的角度看，这部分资产还是在事业领域的投入，本质上还是非经营性质，有别于国资委管理的“经营性资产”。因此《办法》不再采用“非经营性资产转经营性资产”的概念，而是采用“资产使用”的表述，这样更为准确。

　　三个新理念

　　我理解新的《办法》主要体现了以下三个新的管理理念：

　　一是资产管理与预算管理、财务管理相结合的新理念。以前的资产管理存在一个突出弊病，就是与预算管理、财务管理相脱节，这既不利于资产管理的规范，也限制了预算和财务管理水平的提高。《办法》在“总则”部分突出强调了资产管理应坚持与预算管理、财务管理相结合的原则，并且在多个条款都有具体体现；

　　二是资源整合和共享共用的新理念。目前事业单位普遍存在资产使用效率不高的问题，《办法》强调财政部门、主管部门和事业单位要积极推动事业资产的有效整合和共享共用，明确了主管部门、财政部门对事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资产的调剂权；

　　三是以信息化带动资产管理水平提升的新理念。《办法》明确提出要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业资产实行动态管理，体现了信息化时代资产管理的新特点、新要求。

　　资产管理与收入分配制度改革之间有着密切的联系，国家正在开展清理规范津补贴工作和酝酿收入分配制度改革，所以加强事业资产管理显得尤为重要和紧迫。

　　鉴于事业单位国有资产收益已经成为各部门、各单位政策外津补贴发放的一个主要来源，我们将重点抓好收益管理。但由于事业单位类型多、收入来源多元化，而事业单位改革的总体方案尚未出台，为避免影响事业单位组织收入的积极性，目前还难以对事业单位国有资产收益全部实行“收支两条线”管理，需要结合事业单位不同类型和收入的不同性质进行研究。事业单位国有资产的出售等处置收入实行“收支两条线”管理，这一点《办法》中已明确，下一步我们将研究具体的操作方式。而对于事业单位国有资产有偿使用收入则不宜“一刀切”，需要结合事业单位改革的进程，按照激励和约束并重原则，研制具体的管理办法。

　　公共领域国资浪费知多少

　　文/周敦波

　　对于老百姓来说，行政机关单位资产构成单一，几乎“看不见、摸不着”；而事业单位类型众多，资产构成形态复杂，分布在各个行业，与老百姓的日常生活密切相关。然而一直以来，滥用公共资金盲目购置、重复购置设备、仪器、办公用品等浪费现象普遍存在。

　　科技领域之国资浪费

　　从建国以来，我国国家财政用于科学研究的支出逐年递增(见表格)，但一直以来，我们在科技领域浪费的例子从中央到地方不胜枚举。据统计,中国科研项目重复率达40%，而另外60%中部分重复又在20%以上，同时与国外重复也占30%左右，其中大部分是国外已公开的技术，因而造成了人力、物力、财力的严重浪费。来自甘肃省科技厅的一份普查报告亦显示，中央在甘肃科研院所的科技仪器设备利用率为60%，而省属院所只有36%。在同一个科研单位、研究所、甚至研究室内部，研究资源都不能有效的开放、流动和共享，造成严重的资源浪费。

　　显然，科技资源缺乏宏观层次上的整体规划，统筹布局和政策导向，凡此现象恰恰凸现中国条块分割的行政管理体制缺陷以及行政事业单位资产监管的缺位。此前，行政事业性国资作为政府公共资产归属哪个部门管理一直并不清晰，各部门、地方政府、甚至各行政事业单位，都依照各自的方式管理经营、使用占用这部分资产。于7月1日实行的资产《事业单位国有资产管理暂行办法》或将弥补以上原有行政管理体制的缺陷。

　　卫生领域之国资浪费

　　这种公共资源的浪费在医疗领域也很触目，在一个区域内医疗设备购置重复是国内医疗行业的普遍现象，大医院高档医疗设备“购买竞赛”造成医疗资源浪费，而多数大型医用设备的利用率均在50%以下。

　　以南京为例，南京卫生部门在调查统计中发现，先进的科研仪器重复购置现象严重，比如多家医院引进CT、DSA等高档设备，而整体科研装备并不合理。同时，各种仪器的使用率也相差甚远。有的仪器一年使用数百次，有的仅几次。据统计，价值10万元以上的仪器中，30%处于闲置或半闲置状态，有的甚至因为闲置时间过长而影响了其精密度的稳定性和使用寿命。还有些科研人员对先进仪器知之甚少，只利用仪器某一项功能获得一个简单数据，普遍存在将多功能高档仪器当作功能单一低档仪器来使用的现象。

　　据南京市卫生局有关负责人介绍，南京市区二级以上医院争相购置大型设备，已是一个很普遍的现象。南京医疗设备大战此起彼伏，先是彩超大战、胃镜大战，后是CT大战、核磁共振大战、DSA血管造影机大战。目前，南京市属和区属医院共有CT38台、核磁共振7台、DSA心血管造影装置10台、加速器3台，这还不包括在南京的部队医院、省属和部属医院，如果加上这些医院，那将远远不止这些，仅CT恐怕就要突破50台。南京目前三级医院基本上家家都有CT，就连部分二级医院也不甘落后，而添置一台大型CT机最少需要400万至1000万不等的价格，这个数目对于门诊量非常少，每天就几个病人就诊的二级医院和区属医院来说，简直就是一个天文数字。

　　南京医科大学有关专家指出，目前，我国医疗资源缺乏政府的有效规划。对于医院来说，引进“高、精、尖”检查设备，很重要的一个原因是为了体现医院的实力，因此出现了不顾高价、不管资源能否有效利用而盲目添置设备的现象。

　　以江苏省人民医院的PET/CT为例，该医院PET/CT试运行3个月，共为110例患者进行了检查，平均每天3例左右，患者检查一次就需要花费近万元。据了解，南京另外两家医院也正在配备和安装PET/CT，加上另一医院已经购置的，南京一城将有四台这样的PET/CT大型医疗设备，按照目前的市场价格这四台机器就需要一亿元人民币。

　　在上海，一台PET/CT工作量大的一天也不过810例，其实像南京这样规模的城市和经济发展水平，拥有一两台PET/CT足够了。重复购置大型医疗设备的后果，要么是高档医疗设备闲置浪费，要么是“医疗高消费”。据业内人士透露，尽管2005年2月卫生部就出台规定，国内所有医疗机构凡要购置大型医用设备必须获得许可，但大型医用设备购置需要审批的规定形同虚设，卫生主管部门只是走个形式而已。南京市卫生局有关负责人在接受媒体采访时无奈地表示，因为没有真正实施区域卫生规划，南京目前医疗资源的配置都是医院各自为政，缺少政府统一主导，因此，医疗资源浪费是不可避免的。

　　事实上，中国一些大城市的卫生资源占有量已达到或超过发达国家水平，如伽马刀、CT、彩超等的拥有率，欧洲许多大城市也望尘莫及，世界卫生组织的一位官员曾就此提出这样的疑问：北京一个城市的CT比全英国都多，中国真的有这么富有吗？而大量的卫生资金流向先进的医疗设备，从而减少了公共卫生领域的投入，也给患者带来医疗服务价格的上升。

　　文化领域之国资浪费

　　由于行政体制上的条块分割、缺乏约束机制，在文化事业中的浪费现象也“毫不逊色”。2006年初，中共中央、国务院公布的《关于深化文化体制改革的若干意见》中，明确指出“加快文化领域结构调整，要合理配置文化资源，盘活存量，优化增量，解决国有文化资产结构失衡、效益不高、闲置浪费问题，科学规划和配置公益性文化事业资源。”

　　来自文化部的资料显示，十五期间，中央及各级政府认真贯彻党的路线方针政策,加大了对文化事业发展的投入力度，全国文化事业经费累计达到495.22亿元，比九五期间增加240.71亿元，增长105.9%。全国文化事业费以年均增长19.8%的速度逐年增加，仅2005年全国文化事业财政拨款达133.77亿元，比2004年增加21亿元，增长幅度为18.6%。近年来各地大中型文化设施建设项目显著增加。但是在一些地区的文化项目建设中，存在着功能雷同、重复建设、资源浪费、效益低下现象。

　　以建博物馆为例，时下一股博物馆热正在兴起，中国博物馆的分级有四级：国家级、省级、地市级、县级，既有在原有基础上扩建，又有新馆建设，在国家级和省级博物馆改扩建的同时，地市级和县级博物馆也望风而动，而且投资规模—个比一个大，中国博物馆“遍地开花”的步伐正在加快。

　　据《河南省文物事业“十一五”发展规划》中载，“十一五期间，完善以河南博物院为龙头，市级博物馆为重点，国有博物馆为主体，非国有博物馆为补充，门类齐全，反映中原文化特色的全省博物馆网络体系。”其中河南博物院是省级博物馆，建成于1998年，共占地10余万平方米，建筑面积7.8万平方米，财政投资近3亿元人民币，历时5年建成。而于次年终竣工开放的投资规模近4千万元的市级博物馆郑州博物馆，无论是藏品还是功能，都与河南博物院雷同。

　　来自中国国家文物局的消息称：到2015年，中国将在现有2000余座各类博物馆的基础上，再建1000座，基本实现每个中等以上城市拥有一座功能齐全的博物馆。据悉，北京地区各级各类博物馆新建、改扩建的总投资将达到70亿元，使博物馆总数由目前的118座增至130座。著名史学专家苏东海近日在接受媒体采访时指出，“中国正迎来第三个博物馆大发展时期的新高峰。”

　　中国博物馆建设自上世纪70年代末进入第三发展时期后，增长势头惊人：1977年全国有博物馆300座，1987年即增至827座，10年间增加了2.7倍。1980年至1985年的五六年间，平均每10天全国新添一座博物馆，其中在1984年，每2.4天全国就诞生一座博物馆—而在美国60年代博物馆大发展时期，诞生一座博物馆的平均天数还需3.3天。1996年至今，各省市再次掀起修建大型国家级、省级博物馆的浪潮。1996年，北京市注册博物馆的数量为96座，7年后又增加了22座。陕西历史博物馆、上海博物院、河南博物院、首都博物馆等一批现代化大型博物馆也在此期间建成。目前，各省市甚至部分区县斥巨资建大馆的势头仍旧有增无减。文化部的资料显示，2005年，在文物新建项目中，全国有77个博物馆建设项目，占项目总数的73.3%，比上年增加了14.4个百分点；面积占总数的89%，比上年增加了14.3个百分点；国家投资占总数的97%，比上年增加了18.3个百分点；实际完成投资额占总数的80.4%，比上年增加了6.8个百分点。

　　尽管近年涌现的不少大馆、新馆，被一些地方寄予“城市文化标志性建筑”的期望。但苏东海指出，博物馆要成为文化标志性建筑，需要长期、深厚的文化积淀，可以这样说，“上百年才可能造就一座真正的博物馆”，而个别地方追求所谓的“政绩”，博物馆变味成所谓的“形象工程”，这很可能是盲目攀比的根源。事实上，文化资源的浪费往往表现为一个恶性开发链：对文化资源缺乏全面的价值认识—急功近利式的“粗加工”—经济效益的实现周期短、总量少—更大规模的盲目开发—文化资源开发资金、开发计划的跟进性“失血”—文化资源开发的“烂尾楼”工程等。

　　许多区域和城市的文化资源，以及资金、人力等文化产业资源就在这样的不断损耗、屡屡“套牢”过程中浪费殆尽。