采矿权改革：从无偿使用到有偿使用

　　蹉跎近3年的“新采矿证”终于在山西高调“亮相”。

　　8月23日，《中国经济周刊》从山西省国土资源厅了解到，明晰产权后的首批新采矿许可证8月18日已经开始发放。来自山西省长治县的16位煤矿经营者领到了新采矿证，成为其煤矿的合法采矿权人。

　　据了解，新采矿证与旧采矿证的最大区别是“有偿性”，即如果想拥有采矿权，就必须付出相应的经济代价——根据不同煤种及规模，支付一定金额的采矿权价款。

　　这意味着，山西即将彻底告别矿主无偿获得煤矿开采证的时代。

　　山西的这一采矿权改革，其意义绝不仅仅是因此增加数千亿元的地方财政收入，更重要的是将从制度上规范煤矿开采秩序，利用市场手段提高煤炭资源的开采效率，真正体现市场配置资源的原则。

　　国土资源部矿产开发管理司副司长杨璐曾表示，山西的这种做法有利于市场发挥资源配置的作用，同时促进企业珍惜和利用矿产资源，“应该说山西的经验对于下一步建立矿产资源合理开发利用的运行机制，具有积极的示范作用。”

　　长治县西山煤业的吕彦青是首批获得新采矿证的16位矿主之一，他在接受采访时明确表示，采矿证和采矿权是“花钱买来的”，以后自然会提高煤炭回采率。

　　煤炭回采率是煤炭开采业中使用率较高的一个指标，它是指矿石采出量在该矿山或采矿场(矿井、采掘工作面)地质储量中所占的比例。

　　为了提高煤炭回采率，早在2004年山西省就开始启动煤炭资源有偿使用。

　　2005年，国家发改委、财政部、国土资源部、劳动和社会保障部、环保总局与安监总局组成的“煤炭资源管理调研组”在山西调研后，决定在山西个别地区先行试点，然后在全省铺开。

　　但采矿权改革在山西的试点进程并非一帆风顺，自2004年开始至今，历经诸多波折之后才算正式上路。

　　有偿化的“新采矿证”

　　煤炭资源实行有偿开采；“新采矿证”价款从数百万到上千万不等；据专家估算，地方财政可能有约近千亿元进帐。

　　根据山西省3月7日出台的《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》(即山西省人民政府令[第187号]，下称187号令)，煤炭资源的有偿使用主要有三种形式：即转为国有资本金、国有股份和货币缴纳。对于乡镇集体煤矿而言，即将采取的就是这种货币缴纳的方式—缴纳采矿权价款。对于资源量大、价款多的煤矿，可采取资源一次划定、分期分段出让、价款随行就市的具体操作形式；采矿权价款标准五年为一个周期。

　　《中国经济周刊》从山西省发改委获悉，目前转为国有资本金及国有股份这两种方式的改革还没有完全启动。目前主要是针对乡镇集体矿的资源价款变现。

　　截至目前，山西省首批实施煤炭资源整合的已有52个县(市)，其《煤炭资源整合和有偿使用工作方案》已经得到省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组批准，并经领导组办公室核准实施。

　　“也就是说，在确定资源整合目标后，52个县(市)的有偿使用工作即转入实施阶段，正式开始征收采矿权价款及换发证等工作。”山西省一位学者告诉《中国经济周刊》。据了解，山西省争取在今年年底基本完成煤炭资源整合和有偿使用工作。

　　“具体各地、市价款收取情况的数据我们还没有，但是要换新采矿权证必须要交资源价款。”山西省国土资源厅的一位官员说。据了解，除了重点产煤县外，山西省非重点产煤县的资源有偿使用工作也已经开始。

　　有专家认为，新采矿证的发放将为山西省带来一笔不菲的收益。山西省社科院副院长董继斌在接受《中国经济周刊》采访时给记者算了一笔账，“山西省已探明煤炭储量2700亿吨，其中无偿划拨取得的有960亿吨，如果按各煤种平均每吨收取2.8元采矿权价款来算，这将给山西省带来2600亿的财政收入。考虑到国有大矿等将可能采用转为国有资本金的方式，直接变现主要是小煤矿，其资源量约占已划拔总量的1/3，也就是说变现价款约有900亿。

　　有些煤老板仍有顾虑

　　政府整顿力度将越来越大，而现在一个采矿证通常要一次性交1000万，因此后续开采资金的投入将受到影响。

　　虽然山西省各煤炭相关厅局都表示，资源有偿使用有助于提高回采率，是山西省煤炭可持续发展的必然要求，但是从2004年山西省启动煤炭资源有偿使用至今，2年多的时间内，采矿权改革进行的并不顺利。直到今天，大多数煤老板仍未拿到新采矿权证。

　　就在吕彦青等16人成为首批领到新采矿证的矿主而高兴的同时，没领到新证的王大勇(化名)却在等待中焦虑不安。

　　“听说以后几年内省里还要加大关闭力度，最怕有一天恶梦降临在自已头上，到时很多投入就全部打了水漂”，王大勇接受《中国经济周刊》采访时表示，此刻他觉得自己的风险和压力很大。

　　王大勇现在经营的是一所年产15万吨煤的煤矿，在此次山西省矿产资源的整合中，煤矿数量减少了30%以上，其中重点产煤县生产能力在9万吨/年以下的小型煤矿全部淘汰。到2010年，大型煤炭基地内的小型煤矿数量要减少70%，全省30万吨/年以上矿井煤炭产量占到总产量的90%以上。到2015年，所有小煤矿全部淘汰，全省煤矿控制在2000个以内。

　　因此，王大勇担心自己的煤矿有一天也被“关了”。因而对于此刻资源价款的上交，显得很是犹豫。

　　对于新采矿证的发放，山西省介休市一位镇政府官员在接受《中国经济周刊》采访时用“进退两难”来形容，“我真不知道该‘指导’他们往哪个方向走”。该官员曾在乡镇矿工作过近3年，对于乡镇矿的问题非常熟悉，而有关资源价款的抱怨听得也很多。

　　据介绍，该镇的“煤老板们”需一次性交齐1000万元的“采矿权价款”现金，因为按储量计算，当地的煤炭资源有偿使用费都将超过1000万，超出部分以后还需陆续交齐。

　　该官员表示，虽然对于收取煤炭资源使用权价款煤老板们并没有异议，但是一次性要求矿主拿出1000万，对于很多小矿主而言还是很困难的。

　　“有的矿主是靠‘高利贷’才凑足了这笔钱。”该官员说，由于当前银行信贷政策不支持煤炭焦炭等行业，所以煤炭生产企业很难通过银行获取资金。

　　据了解，在该镇，现有8对矿井，其中单独保留矿4对，整合矿4对。今年7月底前，该镇已有5座煤矿交纳了采矿权价款。此刻，同样在等待新采矿权证的换发。而另外三座矿井由于没能及时上交这笔价款，只能等待下一批证的换发。

　　根据该官员的介绍，企业要想生存，只能提升产能。原本可多年开采的资源现在只能更早的开采完。按照整合后的新方案，该乡8座煤矿的生产规模将达到每年300万吨。

　　不过该官员透露，事实上的生产能力根本不可能达到。因为企业在一次性交了大笔资源使用费后，常常没有更多的资金来进行生产改造。

　　在这种情况下，部分企业甚至出现虚报储量的情况。“我个人认为，作为矿主，有责任支付这笔资源使用费，但是，不能在办这个证的时候一次性的要这么多钱。可以考虑分批分期，根据煤矿开采年限来分期收取。”该官员表示。

　　他还分析说，若根据800万吨以下的根据实际储量一次性交清，800万吨以上分期交，那么，当地的煤种(焦煤)则是一次性需交3040万。“这肯定要死掉很多企业，因为一些企业即使不惜成本也办不到。”

　　对于采矿权价款的收取及管理，187号令中也明确，采矿权价款应当纳入同级财政预算管理。省、市区的人民政府分配所得的采矿权价款，主要用于矿产资源勘查、保护和管理。县级人民政府分配所得的采矿权价款，主要用于在煤炭资源整合过程中关闭合法矿井的补偿和煤矿企业所涉及乡村的地质生态环境治理。

　　产权明晰有利于解决两大难题

　　改变“吃肥肉”式的乱开乱采，提高回采率，回采率不得低于75%；减少矿难隐患。

　　尽管伴随着种种争议，但是资源有偿使用确实给山西省的煤炭可持续发展带来了积极的效应。最直接的一个变化是煤炭回采率的提升。

　　“过去采矿权是国家的，保不准哪天就收回去，所以能挖多少就挖多少，以最小投入换取最大收益。”矿主吕彦青表示，以前由于资源不是自己的，所以当时对回采率考虑并不多。

　　事实上，山西省乡镇集体矿的回采率一直很低，无论官员还是煤矿经营者都用“吃肥肉”一词来比喻煤炭开采现状，“哪肥就吃哪”，而这造成的直接后果就是煤炭资源回采率非常低，常年徘徊在15%到20%左右。

　　“比如说100万吨的产量，采15吨或20万吨，其他的就报废了，大矿再上设备也不能采了，因为他把里面挖的千疮百孔。”长治县县长关小平在接受中央电视台采访时说。据其介绍，当时政府也一直宣传要求提高回采率，但落不到实处。

　　“根本问题是产权不清晰，矿主不愿意投入。”山西省国土资源厅副厅长康有全指出，资源是国家的、无偿的，就会引发矿主不珍惜的现象，解决这些问题就要从根本上找出路。

　　此次新采矿证的换发无疑让煤老板们吃了一颗“定心丸”，现在，自己的“肥肉”可以细细吃了。

　　“明晰了产权，企业的回采率将会得到显著提升。”山西省社科院副院长董继斌告诉《中国经济周刊》，“虽然每吨收取的采矿权价款并不是很高，但是由于按储量收取，如果不提高回采率，那么把浪费的资源采矿权价款分摊下来，这个数额将会很惊人。企业必然会主动提高回采率。”

　　就在发证当日，矿主吕彦青就新增了2000多万元的投入用于此次采煤改革。据其介绍，煤矿现在每年的利润有2000多万，利用五年时间可以将投入成本收回，从目前的情况来看，该矿的煤炭开采20年没问题，缴纳了资源价款后，还有15年赚头。

　　而《中国经济周刊》从山西省煤炭工业局提供的资料中获悉，据测算，改革开放20多年间，开采了65亿吨煤炭的同时，消耗掉的煤炭资源高达400多亿吨。

　　在推行资源有偿使用后，山西省也将煤炭资源回采率的目标作了相应提高。根据山西省第187号令，厚煤层采区回采率不低于75%，中厚煤层不低于80%，薄煤层不低于85%。此前，只有国有大矿的回采率才能达到70%。

　　除了“迫使”企业加大投入提升回采率外，资源有偿使用还对煤矿安全减少矿难发生起到了积极的作用。

　　“产权明晰了，相对于过去的层层转包，煤老板们对自己矿的安全生产问题会更加重视。”山西省煤矿安全监察局局长巩安库在接受《中国经济周刊》采访时说。

　　事实上，在煤炭资源整合的过程中，山西省就已明确要求企业必须提升安全生产能力。

　　据巩安库介绍，山西省目前煤矿开采的死亡率是0.98人/百万吨，低于全国平均水平2.93%。“山西之所以给外界造成矿难多发的一个很大原因就是山西矿多，产煤量也最多。山西目前的煤产量已经占到全国的1/5，但是，煤炭死亡人数远低于这个比例”。而从今年1—7月的统计情况来看，矿难事故的发生率比去年有所下降。

　　巩安库表示，要想从根本上解决矿难问题，还是取决于现代化开采设备的运用及生产率水平的提高，现在的煤炭资源整合的改革正是朝这个方向努力。

　　有偿开采两年试点曲折路

　　这次以“有偿使用”为特色的山西煤炭采矿权改革，早已从2004年就开始推出并试点，但采矿证从原来的无偿获得，一下子变为需要交纳数百万元使用费，绝大部分煤老板都接受不了。

　　所以在最早的试点临汾市，一度还出现了令改革几乎无法推行下去的尴尬局面——全市500多座煤矿全部停产却无一家上缴价款。

　　改革试点的两年多来，地方官员更是游离于“收高了，担心矿主们承受不起；收低了，又被指责为国有资产流失”的矛盾之中。

　　矿难频发“采矿权改革”被推上前台

　　启动采矿权改革的直接原因是因为产权不清从而导致回采率过低及矿难频发。

　　据山西省煤炭工业局官员介绍，此前，开采矿权的取得主要通过行政审批，是一种无偿取得，在上世纪八十年代“有水快流”的情况下，山西省出现了很多煤矿，但是这些煤矿普遍资源量小、开采技术水平低，矿井投入不足、安全基础差。企业产权名为集体、但层层转包现象严重，产权不清。

　　“由于资源利润空间过大，小煤矿层层转包，多次转包。产权不够清晰，导致矿主在生产中很少增加安全投入，更不考虑资源回收率，造成了极大的资源浪费和安全隐患。重大事故频发，小煤矿占到全省80%左右。”山西省煤炭工业局的一位负责人向《中国经济周刊》说。

　　针对这一问题，山西省从2003年以来多次组织有关部门和专家进行专题调研，认为煤炭采矿权无偿取得是造成早期煤矿准入门槛低、乡镇集体煤矿过滥的主要原因之一。

　　据山西省煤炭工业局提供的资料显示，2004年山西省百万吨死亡率为0.98，国有大矿0.12%，地方国有矿1.28%，乡镇煤矿1.91%，乡镇煤矿是国有大矿的16倍。与此同时，乡镇煤矿产量漏报，税收流失严重。

　　2004年1月，山西省政府下发了《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》，第一次提出了对全省煤矿进行“资源整合、能力置换、关小上大、有偿使用”的原则和意见。

　　2004年4月30日，临汾发生特大煤矿安全事故。由于层层转包、产权不清居然找不到负责人。时任省长的张宝顺当场拍板启动煤炭资源有偿使用改革，并将临汾定为山西省“煤炭采矿权有偿使用”试点城市。一个月后省长助理亲自带队到临汾制定出了一整套实施方案。“采矿权改革”被推上前台。

　　临汾试点“难产”

　　然而，想要煤老板们“凭空”忽然多交出上千万元并不那么容易。最初2个月，临汾全市500多座煤矿全部停产却没有一家上缴价款。

　　由于是最早的试点，没有先例可参考，临汾市采矿权价格标准遭到了诸多诟病。其后，阳泉等试点地资源价款也面临同样问题。

　　“收高了，担心矿主们承受不起；收低了，又被指责为国有资产流失。煤炭资源改革夹在‘改革不力’和‘国资流失’之间困难前行。”一位官员曾这样表述。

　　临汾启动试点后，山西省开始了煤炭资源有偿使用的新尝试。

　　2005年8月8日，山西省政府召集全省11个市的市长、副市长和国土、煤炭安全等部门及国有重点煤炭企业负责人，在太原召开了“全省推进煤炭资源整合和有偿使用工作会议”。

　　此后，山西省又成立了“山西省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组”。自此，采矿权改革正式在山西省全省铺开。

　　在确定资源整合目标，要求地方报送整合方案后，今年3月7日，山西省政府出台187号令，明确界定了2006年采矿权价款收取标准。

　　自此，山西省资源有偿使用改革也进入实质操作阶段。

　　对于收取的采矿权价款如何分成和使用，山西省也早有规定。根据晋财预[2004]105号文件，变现价款省市县按照3∶2∶5的比例收取，公开竞价则是2∶3∶5。

　　尽管临汾试点最早开始改革，但在此次省国土资源厅进行的换证工作中，临汾却被排在全省之末。原因是其整合方案未获通过。

　　“我们不知道他们是怎么想的，但是其《整合方案》不达标”，省国土厅的官员显然不愿提及临汾这个话题，只是表示临汾还没有上报新的整改方案。

　　此前有媒体报道称，临汾资源整合方案在山西省几乎是惟一一个被重新打回去的，一个直接的原因是，因为“113961”中的“3”(指压减关闭煤矿总数至少达30%)达不了标。

　　作为本次煤炭资源整合的主要目标，113961即以县为单位，整合后新增资源面积不超过10%、新增能力不超过10%、压减关闭矿井不低于30%、淘汰9万吨以下矿井、资源回收率不低于60%、百万吨死亡率控制在1以下。

　　据了解，由于未能将资源有偿使用与煤炭资源整合结合好，临汾采矿证的换发迟迟未果。

　　“每个市都是有明确指标的，政府必须推进好这件事情”，该官员向《中国经济周刊》表示。“我们还在等临汾市的新方案”，该官员说。

　　在山西省煤炭工业局看来，通过煤炭资源的有偿使用，政府收取的是采矿权价款，不是外界所说的卖掉煤炭资源，煤炭资源属于国家所有，不因采矿权价款的征收，而改变煤炭资源国家所有的属性。政府只是通过煤炭资源有偿使用的方式来合理有序开发煤炭资源，促进煤炭行业的可持续发展。

　　尽管山西的改革还在探索中，但是这种改革已经得到中央政府的支持。据悉，最近，煤炭资源有偿使用制度改革方案，已由发改委、国土资源部和财政部达成一致意见。“十一五”期间，将可能在全国全面实行矿产资源有偿开采制度。