某单位一天的出差住宿标准是40-60元，超过这个标准就属于违规行为。那么，如果这个标准在员工出差时屡屡被突破，是这个出差标准有问题，还是员工自身的问题？这么个简单的例子，却是当前财政审计中遭遇的最大难题之一：审计标准如何确立、制度缺陷造成的失误如何问责，已成为中央财政审计中面临的巨大挑战。触目的数字背后，是剪不断、理还乱的制度及法律难题。上周审计公告结果公布后，接受本报记者采访的审计署某部门负责人说：“老问题屡审屡犯，关键还是制度和机制问题，而真正由于个人行为恶性违规的只占很少部分。”

　　新数字老问题

　　8000余字的审计报告，将2005年中央42个部门的年度预算违规情况悉数陈列。与历年的中央部门审计不同的是：审计的中央部门不断扩大，审计出的违规数字更加庞大。对于此结果，上述负责人指出：“审计并没有向轻松的理想状态发展，结果依然不能掉以轻心”。不能轻松的重要原因在于，尽管审计的部门和暴露的数字不同，但是结果却大同小异，老问题常审常犯。“基本上没有新问题，都是老问题”，该审计署官员说。这些历年审计中重复出现的老问题依然集中在几个方面：挤占挪用财政资金、资金浪费、使用效率低、违规投资、多报冒领等。而审计出的动辄亿计、千万计的违规行为仅仅是冰山一角。财政部财科所研究员说：“由于审计范围所限，仅仅审计了预算内资金，而对于预算外资金没有纳入审计，所以暴露问题十分有限。”有限暴露的巨额违规问题背后，更令人心忧的是制度建设问题。“如果制度建设问题不解决，明年的审计结果还是不会好看。”上述审计署人士说。

　　苍老的制度与法律

　　逐年狂风暴雨般的审计风暴，似乎只暴露问题，不解决问题。“中国对财政预算的制度建设已经严重滞后于形势发展的需要，这为违规行为提供了操作空间。”中国政法大学财税金融法研究所副所长施政文说。对财政预算最权威的法律约束来自1994年颁布的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)。但专家指出，这部法律“制定比较粗疏，并不能适应不断完善的财政预算管理需要”。此外，由于中国并没有建立起透明的预算公示制度。审计署的监督作为一种事后监督的形式，显然不能防患于预算执行之前期环节。专家认为，财政资金的监督使用应该受到最强有力的法律约束，这显然不是一部《预算法》能够解决的。而在《预算法》之外，中国财税法律建设严重滞后。据施政文介绍，中国的财税法律包括三部税法、审计法、预算法等，共计不超过10部。而在更具体的法律领域，比如专门的财政法、国债、转移支付、一般公共支出、政府投资管理、国有资产管理等都没有专门立法，有的甚至连条例都没有。“如果没有法，政府部门就会首先为部门谋利益，并造成财政资金使用的低效率。”施政文说。对于审计中暴露出来的制度建设问题，审计署早有深刻认识。国家审计署审计长李金华在今年6月底向全国人大常委会提交的审计报告中，曾分析了中央部门产生问题资金的三个主要原因：部门预算改革没有完全到位；内部财务管理有待加强；预算编审机制不健全。制度的缺陷，使许多可以规避和避免的问题变成了“不得已而为之”的无奈之举。“比如审核的一些虚报冒领的问题，他们肯定是做错了，但也有不得已的地方，因为预算资金严重不足，即使虚报人数多领资金，经费依然捉襟见肘，”审计署某司长说，“钱不够，事又得办，你说怎么办呢？”

　　何处问责？

　　制度的疏漏，使部委和个人有了曲线回旋的动力，也成为不少部委屡审屡犯的动因。目前对中央财政资金的监督分为三个层次，人大监督，审计署审计及财政部监察专员办事处。但“没有办法问责”，财政部财科所专家说，从技术层面讲，预算法及相关法律规定就比较粗疏，对于法律责任规定很不清晰；从根源上讲，政府职能不清，事权不清，权利交叉重复，不界定清楚政府职能不可能有清晰的预算法出台。而所有的这些问题，都会集中暴露于政府预算中，并成为问题不断产生的根源。举例而言，对于发改委国债资金及其他预算内投资没有及时下拨的问题，显然已经严重影响了财政资金的使用效率，损害了国家利益，但却无从追究相关法律责任。首先，中国目前落实的还仅仅是合规性审计，并没有将效率审计纳入其中；其次，中国没有完备的国债法及预算投资等相关法律规定，无法定责；再次，国债资金从预算到使用批复到监督，历经发改委上报预算、财政部审批划拨及监督、全国人大审议及监督等多个部门和环节。最后到底该追究哪个环节的责任？是执行部门，还是监督部门？“这似乎是一个筐里的螃蟹，互相缠绕在一起，谁也理不清楚。”财科所内人士指出，如果有效的监督制度没有建立、完整的法律体系和制度安排没有推进，审计只能在“年年审、年年犯”，“审而不问”的怪圈里继续循环。