通过垂直管理，将“人、财、物”的控制权由地方上收到国家，摆脱地方的干预，是近年来政府职能调整的一个趋势。

　　时至今日，在我国政府现行的管理体制中，从较早的海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。

　　观察近10年来政府垂直管理加强的趋势，从短期看，这是中央解决部门管理与地方管理尖锐矛盾、确保政令畅通的制度调整。从长期看，这是改革开放以来，在中央20年不断下放权力于地方后，为达到国家法规统一性目标，平衡央地职权的一种战略手段。

　　通行于世界许多国家的“垂直管理”模式有利有弊，只有将其置于中国发展的大背景下，才能将其得失判断准确。

　　试图以垂直管理破除地方保护

　　垂直管理最直接的目标，是力求破除地方保护，维护中央政令畅通。

　　据《瞭望》新闻周刊了解，近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理即“垂直管理”有加强的趋势。除了早就垂直管理的海关，近年来先后“垂直”的还有国税、地税、工商、质监、土地等多个行政部门。一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。

　　已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。

　　长期以来，我国大部分政府职能部门是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。

　　以环保领域为例。今年5月，国家环保总局局长周生贤指出：许多地方环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些领导用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。《瞭望》新闻周刊调查发现，在一些市、县，有的地方领导甚至直接告诉环保局长，我不管这个项目有没有污染，要么你就批准，要么就下台，我换个人来批。

　　摆脱如此窘境的制度调整，就是寻求“垂直管理”，集权于上。今年国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北5个环境保护督察中心和上海、广东、四川、北方、东北、西北6个与核辐射安全监督站共11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，就是一种折中的方案，目的之一就是通过派出垂直管理的执法监督机构，减少地方对环保执法的干扰。

　　在此前相关职能部门的“垂直管理”调整中，其目标也直接针对地方政府干扰。2004年3月，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，其内容被概括为“撤并、升格、垂直管理”，除各类调查队合并，提高新调查队的级别外，最重要的一点在于实行垂直管理，“各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。”

　　改革的背景是，一些地方领导屡屡干预统计调查，“官出数字，数字出官”统计数字失真严重。据了解，2000年～2004年5年间，全国各省区市核算的GDP汇总数，比国家统计局核算的全国GDP总量分别高出8.7%、9.7%、11.7%、15.6%和19.5%，政绩造假相当严重，统计造假呈愈演愈烈之势。

　　就在同一年，国家对省以下土地实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。

　　这一举动的背后，是土地已成为当前地方政府最大的资源之一，因此存在于土地管理中的“地方保护”也更严重。此前，我国实行的是5级(国务院、国土资源部、省土地厅、市土地局、县土地局)土地管理制度，集土地规划、审批、出让金收取等权力于一身的地方政府，往往自行其事，置国务院和国土资源部的政令于不顾。如国家决定自2002年下半年起，经营性土地全部实行“招拍挂”，但2003年实行“招拍挂”的比例仅有35%，而同年全国查处的土地违法案件却较上年增加了约50%。

　　回溯近些年来政府“垂直管理”的过程，也是一步步摆脱地方保护、干扰，维护中央政策权威的过程：

　　——1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。时任国家工商总局副局长的甘国屏说，省以下垂直管理，可以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。

　　——1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，时任国务院副总理的吴邦国指出，质量技术监督系统的属地化管理体制难以保证独立、统一、严格、公正执法。实行垂直管理体制有利于排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。

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　　多个部门实行垂直管理，其实质也包含中央向地方收权。清华大学公共管理学院教授、中国法学会行政法学研究会常务理事于安认为，垂直管理的好处在于：

　　其一，有效避免了地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”。目前，各级地方政府对于中央政令的执行情况并不统一。有的是由于行政能力不足、资源不够等原因达不到要求；有的是从本地区利益出发，有意在执行中央政令时偷工减料。以质量监督系统未垂直管理前为例，一些地区降低本地区的标准，以此吸引资金向本地区流动，加强本地区的竞争力。

　　在这种现状下，要求中央的监督达到市、县，甚至乡、镇一级政府是不现实的。因此，通过加强省一级的职权，弱化县市一级的职权，有利于保证政令畅通。

　　其二，有利于资源配置。人员的调动、资金的配备、设施的增加等，都可以在省这个大的范围内统筹安排。

　　央地博弈中创造发展活力

　　接受采访的有关专家表示，多个部门希望以垂直管理摆脱地方干扰的努力，反映了部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，这种“条块”矛盾的实质，是中央和地方之间的矛盾。

　　改革开放20余年的进程，基本上是中央不断下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是中国经济高速增长的秘诀。相较于改革开放初期，目前地方政府在经济发展中的权限已经不可同日而语。随着地方经济主动权的增加，“块块”力量坐大。新“地方保护主义”的表现形式，是以放宽中央政策底线谋求地方利益，因而贯彻执行中央的方针政策不力，甚至上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。

　　有学者分析指出，地方保护主义和重复建设，是自改革开放以来一直困扰我国经济健康发展的两大顽疾。国务院发展研究中心在2000年下半年对我国4000家企业进行了问卷调查，2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响。

　　针对此，中央维护政令统一的努力也一直在加强，尤其在近10年来表现突出。除行政管理体制的“垂直管理”趋势外，地方立法权已经开始受到限制，《行政处罚法》把处罚的设置权收到中央，地方只可以补充，不可以立新的罚则；2000年《立法法》出台，地方立法权也越来越小。

　　针对行政上的“垂直管理”，于安说，这并不是行政改革最终的固定模式，只是推进改革进程，破解现有难题的一种有益的探索和尝试，因为并不是所有的行政部门都适合垂直管理。中央民族大学法学院教授、国家行政学院行政法研究中心研究员熊文钊也认为，只有一个行政部门的职权具有全国性或跨区域性的特点，才有进行垂直管理的合理性和操作基础。

　　有学者同时分析指出，垂直管理只是一个不得已的办法。为了免受地方政府的干扰，就转而实行垂直管理体制，是在现实国情下的妥协，是一种“下有对策”情势下的“上有政策”，这从另一个侧面宣告了某些行业在面对地方政府干扰时的无能为力和束手无策。这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足：

　　首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。如此前出现的阜阳劣质奶粉事件，当地工商、质监部门严重的执法缺位是重要原因。

　　而利益越大的部门，“垂直管理”的力量也越容易被削弱。如理论上讲，土地管理的垂直体制可以让各级土地行政管理部门轻装上阵，理直气壮地行使自己的职权了，但时至今日，人地矛盾日益突出、土地违法占用现象依然相当严重。有的地方政府一如既然往地公开、直接违法，并默许、纵容大量的土地违法行为。而土地执法部门在有了上级土地管理部门的“撑腰壮胆”后，始终没有“硬起来”。他们依然信心不足，怠于执法，依然要面对“执法难，难执法”的恶劣环境。数据显示，2004年全国共查处违法用地70646件，涉及土地面积3.5万公顷。2005年未批先建占用耕地面积仍在2万公顷以上。

　　其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为。专家分析，科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面：行政效率和行政监督，如果以弱化监督为代价提高行政效率，就有可能增加权力滥用的风险。

　　对各垂直部门来说，当他们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等部门的制约；垂直管理后，地方政府平级单位往往对垂直部门的经常性权力监督失效，全靠上级部门和上级监管机关的监督发现存在的问题。而上级的监管致命的弱点就是非经常性。“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“一窝烂”。

　　近年来，税务、工商等实行垂直管理的部门出现的案件，均有多个下属市、县、局的一把手“受牵连”。例如，2003年海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、万宁市工商局原局长叶东雄、屯昌县工商局原局长吴岩等人也因受贿行贿相继被检察机关提起公诉，这一“买官卖官”系列案涉及了海南全省8个市县的工商局长。

　　第三，存在架空地方管理，弱化地方政府职能的问题。县市政府组织体系的健全、部门配置完整，是其履行一方公共管理责任的制度前提。如果过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。

　　同时，一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷“垂直”，容易造成中央职能部门与地方的对口部门联成一线。各垂直部门注重对主管部门负责，有可能忽略当地发展实际，加剧“政出多头、部门打架”等现象，降低行政效率，损害政府权威。

　　第四，是容易形成不公平效应。相对地方部门而言，垂直部门经费比较充足。在许多地方，垂直部门干部的工薪收入要比地方部门干部高出不少。这种不合理的收入差距，易在同一地区的公务员队伍中形成危险的攀比效应和不公平感，助长权力寻租和“三乱”现象。

　　长久之计在于合理划分央地职权

　　针对垂直管理存在的利弊，有专家分析认为，解决部门管理与地方管理之间日益尖锐的矛盾，也就是“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。

　　中央和地方权限划分的大原则，早在新中国建国初的《共同纲领》和1956年毛泽东《论十大关系》中就论及：在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央和地方两个积极性。

　　2003年10月14日十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中也明确指出，“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”

　　这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。

　　但难点在于，其一，中央和地方兼顾这个度很难把握，新中国建国以来中央和地方权限的反复，就是表明这个“度”还在探索之中。尤其是有些中央和地方共享的权限，这个度就更难把握。其二，新中国建国以来中央和地方关系的两次大调整，都是通过政策来实现的。在建设法治国家的背景下，这样的调整需要从政策向法律转变。

　　有关专家认为，有关法律可以采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责，属于中央职权范围内事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内事项由地方全权管理，同时废除双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。然后按照人权、事权和财权相统一原则，为各级地方政府履行职责提供必要的人权、事权和财权，避免出现“中央点菜、地方买单”和基层政府“财政空转”和“负债运行”等权力与责任相脱节的现象。

　　熊文钊教授也认为，中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。

　　熊文钊说，现行《宪法》对于中央与地方政府的职权都作了相应的规定，尚缺乏配套法规，操作性不够强，同时又缺乏有效的监督机制。而《地方组织法》关于地方职权的规定，绝大部分内容是中央政府职权的翻版，并且对于列举的剩留权归属也未作规定，也没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。

　　因此，应尽快制定《地方制度法》，对地方与中央的关系，地方的权限，地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职责权限和工作程序等，地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职责权限和工作程序等以及民族区域自治地方制度的有关事项等，作出专门规定。(《瞭望》记者陈泽伟)